Вопрос 2. Субъекты административного процесса, его стадии и структура. Виды административных производств.
Субъекты административного процесса — это лица, участвующие в управленческом процессе, обладающие административно-процессуальной правосубъектностью.
Административно-процессуальная правосубъектность — основанная на административно-процессуальных нормах способность лица быть субъектом административного процесса.
Административно-процессуальная правосубъектность включает в себя административно-процессуальную правоспособность и административно-процессуальную дееспособность.
Субъекты административного процесса — это конкретные участники правоотношений.
Основными видами субъектов административного процесса являются:
а) физические лица (граждане Российской Федерации, почетные граждане, лица с двойным гражданством, граждане стран СНГ (кроме России), иностранные граждане, лица без гражданства);
б) государственные органы, предприятия и учреждения;
в) государственные и муниципальные служащие;
г) общественные объединения, негосударственные предприятия и учреждения;
д) служащие общественных объединений и иных негосударственных формирований.
Субъекты административного процесса могут выступать в процессе в следующих качествах:
1) субъекта, возбудившего управленческое дело;
2) субъекта, полномочного рассматривать (разрешать) управленческое дело и принимать другие юридически властные решения, определяющие движение административного дела;
3) стороны административного процесса;
4) третьего лица, т.е. лица, заявившего самостоятельное требование на предмет спора;
5) уполномоченного представителя;
6) лица, привлекаемого к административной, дисциплинарной ответственности;
7) лица, защищающего права и интересы других лиц;
8) лица, содействующего отправлению административного процесса.[63]
Структура административного процесса определяется категориями индивидуальных конкретных дел, разрешаемых в сфере государственного управления. Элементом структуры административного процесса является производство, т.е. установленный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения однородной категории индивидуально-конкретных дел.
Стадии административного процесса – относительно самостоятельная часть административного производства, для которой характерны конкретные задачи, состав участников, процессуальное оформление результатов.
Стадия определяется как часть процесса, в пределах которой участники конкретного административного производства выполняют обязательные или возможные действия, предусмотренные для этой стадии, оформляемые соответствующими юридическими документами. Выполнение действий в рамках предыдущей стадии является необходимым условием реализации последующих стадий конкретного производства.
Каждой стадии должны быть присущи следующие черты:
1) стадия — самостоятельная часть производства, имеющая свои специфические задачи;
2) стадия имеет свой особый круг участвующих субъектов;
3) стадия — совокупность последовательных юридических действий, в том числе процессуальных, осуществляемых в определенной логической последовательности и установленных временных границах (сроках). На каждой стадии существуют этапы — группы взаимосвязанных действий;
4) каждая стадия оформляется процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности;
5) стадии органично связаны между собой, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше;
6) стадия характеризуется определенным соотношением степени познания совершенного правонарушения государственным органом и изменениями в правовом статусе нарушителя.
Каждая стадия имеет самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, которая обусловливает, с одной стороны, принадлежность стадии к общей системе процесса, а с другой стороны — качественные особенности стадии как в известной степени самостоятельного явления. Наличие общей цели и позволяет вести речь о включении в понятие производства всех процессуальных действий, осуществляемых на каждой стадии.
Таким образом, административный процесс складывается из нескольких, последовательно сменяющих одна другую, стадий. К ним относятся:
а) возбуждение производства по административному делу;
б) рассмотрение административного дела;
в) принятие решения по административному делу;
г) исполнение решения по административному делу;
д) пересмотр решения по административному делу.[64]
Указанные стадии являются общими стадиями административного процесса. Они присущи всем видам административных производств. Вместе с тем в каждом производстве общие стадии получают специфическое преломление и детализацию.[65]
Все производства в зависимости от количества и сложности стадий можно разделить на обычные и упрощенные. Можно говорить также и об особых (усложненных) производствах (дела о мелком хулиганстве, мелком хищении, рассматриваемые судом).
Стадия административного производства, в свою очередь, состоит из этапов. Этап — это совокупность действий, имеющих собственную межстадийную цель. К примеру, стадия рассмотрения дела в производстве по делам об административных правонарушениях состоит из таких этапов: подготовка к рассмотрению дела; анализ имеющихся данных; принятие постановления; доведение постановления до сведения заинтересованных лиц.
Таким образом, административный процесс и его производства состоят из четырех основных элементов, первоначальным из которых является действие. Совокупность определенных действий образует этапы, несколько этапов складываются в стадии, которые и составляют производство.
Административный процесс сложен по своей структуре, это обусловлено его объемом, охватывающим различные сферы исполнительной власти и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел.
А) Административно-нормотворческое производство включает в себя:
1) производство по принятию постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации;
2) производство по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции;
3) производство по принятию нормотворческих актов субъектами РФ (главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правительствами субъектов Российской Федерации, центральными органами специальной компетенции субъектов Российской Федерации);
4) производство по изданию локальных нормативных правовых актов руководителями государственных организаций и учреждений;
5) производство по изданию нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Б) Оперативно-распорядительное (регулятивное, правонаделительное) производство:
1) производство по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления;
2) лицензионно-разрешительное производство (допуск к определенной работе, использование некоторых объектов, разрешение на оказание услуг и т.п.);
3) регистрационное производство (в отношении мигрантов, оружия, транспортных средств, граждан и пр.);
4) конкурсно-распределительное производство (размещение государственных заказов, предоставление дотаций, жилья);
5) кадровое (служебное) производство, включающее в себя следующие разновидности:
а) порядок (правила) приема на службу;
б) порядок (правила) поощрения и продвижения по службе;
в) аттестационное производство;
г) гарантированное производство (предоставление гарантий);
д) порядок прекращения государственной службы.
6) административно-договорное производство;
7) приватизационное производство;
8) иные виды производств:
а) по присуждению ученой степени;
б) по установлению инвалидности;
в) по применению мер поощрения.
В) Административно-юрисдикционное производство:
1) по жалобам граждан;
2) дисциплинарное производство;
3) производство по делам об административных правонарушениях;
4) исполнительное производство;
5) по применению мер принуждения, не связанных с наказанием (например, помещение подростка в центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей).
В заключении следует отметить, что понятие «административный процесс» можно трактовать как две обобщающие видовые группы административно-процессуальных производств — юрисдикционные и процедурные, отражающих процессуальную сторону деятельности соответствующих органов и должностных лиц по реализации задач и функций исполнительной власти.
Каждый вид производства представляет собой установленный законом порядок разрешения индивидуально определенных административных дел или вопросов в целях обеспечения законности и государственной дисциплины. Однако между юрисдикционными и процедурными производствами имеются отличия по предмету и последствиям производства