Акционерные общества с участием государства.

Вооружившись идеей о бесперспективности искусственно созданной конструкции хозяйственного ведения [1] , начиная с 1990-х гг. законодатель взял курс на прекращение создания федеральных унитарных предприятий и их преобразование в АО. Данный курс продолжается и по сегодняшний день. Так, Концепция управления федеральным имуществом на период до 2018 года предусматривает ограничение «разрастания» государственного сектора экономики, в том числе прекращение деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, к 2018 г. [2]

Процесс создания современных российских АО с участием государства начался с принятием первого закона о приватизации — Закона РСФСР от 03.07.1991 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» [3] . Законом предусматривалось, что приватизация предприятий в форме продажи долей в их капитале (акций) осуществляется после преобразования государственных и муниципальных предприятий в АО. Акционирование унитарного предприятия может быть стадией, предшествующей продаже акций из государственной собственности в частную собственность. Иными словами, акционирование и продажа акций являются двумя взаимосвязанными элементами сделки о приватизации предприятия. При этом акционирование, т.е. преобразование государственного унитарного предприятия в ОАО, является непременным условием приватизации указанным способом, поскольку в качестве объекта приватизации выступают акции [4] .

Учредителем ОАО, создаваемого на основе государственного предприятия, являлся Госкомимущество России, его территориальное агентство или комитет по управлению имуществом национально-государственного, национально- или административно-территориального образования, который после регистрации АО передавал права учредителя и пакет акций в соответствующий фонд имущества.

Фонд продавал акции членам трудового коллектива приватизируемого предприятия на льготных условиях в соответствии с приватизационным законом в течение месяца после учреждения общества. Часть акций могла быть внесена в фонд акционирования работников предприятия, а также обменена на акции инвестиционных фондов. Нереализованные акции оставались в распоряжении Российского фонда федерального имущества или фондов имущества национально-государственных, национально- и административно-территориальных образований.

Все нормативные акты, принимаемые в начале 1990-х гг., прежде всего Указы Президента РФ, были направлены на ускорение процесса приватизации и принудительное акционирование крупных и средних предприятий. При этом в руках государства концентрировалась значительная часть акций, которые передавались фондами имущества в почти бесконтрольное использование руководству бывших предприятий или третьим лицам [5] .

При продаже акций АО открытого типа, созданных путем преобразования государственных унитарных предприятий, члены трудового коллектива приватизируемого предприятия имели право на приобретение акций в соответствии с вариантами льгот, предусмотренными Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год, а позже — в соответствии с Основными положениями государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года.

Как отмечает А. Н. Лякин, принятая в России система льгот, предоставлявшая чрезвычайно широкие возможности для выкупа акций работниками предприятий, была продиктована не экономической целесообразностью и желанием сформировать основу для рабочей акционерной собственности, а соображениями политической стабильности и ускорения приватизационного процесса [6] .

Как показала практика тех лет, предпочтением у трудовых коллективов пользовался второй вариант, по котором>’ в общей сложности было приватизировано 75% крупных предприятий; первый вариант был избран в 24% случаев, третий вариант — в 1% случаев [7] . Это дало основание говорить об избранной в России «инсайдерской» модели приватизации. В реальности оказалось, что концентрация акций в одном месте просто позволила сократить издержки на скупку акций и взаимодействие с реестродержателем.

Таким образом, первые российские АО с участием государства были созданы в процессе преобразования государственных предприятий в соответствии с приватизационным законодательством. Акционерами таких обществ наряду с государством являлись работники бывших государственных предприятий, имевшие право приобретать акции создаваемого АО на льготных условиях. Такие АО отличались распыленным акционерным капиталом и слабыми механизмами управления. Бывшие директора государственных предприятий, которые становились директорами и создаваемых АО, были не готовы к эффективному управлению ими в новых условиях хозяйствования.

Период 1992—1993 гг. знаменовался хроническими задержками и невыплатами заработной платы. Работники, став акционерами созданного АО, не понимали сути происходящих изменений и, желая получить хоть какие- нибудь средства, продавали принадлежащие им акции. Практически в этот период и начинается массовая скупка акций у работников-акционеров.

В условиях нерегулярных выплат заработной платы, резкого снижения ее уровня, отказа от выплаты дивидендов или их символических выплат, работники стали быстро распродавать принадлежащие им бумаги как собственной администрации, так и сторонним скупщикам. По всем оценкам именно доля трудового коллектива в уставном капитале подверглась наиболее быстрому размыванию в постприватизационный период. Именно трудовой коллектив стал тем слоем акционеров, который служил источником укрупнения пакетов для потенциальных собственников компании, будь это сторонний инвестор или директорская группа [8] .

В начале 1990-х гг. принимаются Указы Президента РФ, определяющие порядок создания АО в отдельных отраслях экономики, представляющих особое значение для интересов государства. Определение приоритетных для государства отраслей экономики свидетельствовало о признании необходимости сохранения его прямого участия в экономике, по крайней мере применительно к видам деятельности, обеспечивающим единство экономического пространства и национальную безопасность [9] . В таких приоритетных отраслях экономики государство закрепляло за собой на три года пакеты акций, размер которых был регламентирован — 51%, 38%, 25,5% обыкновенных акций или специальное право («золотую акцию») [10] .

Ныне действующий — уже третий по счету — Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. от 21.07.2014) (далее — Закон о приватизации) называет в качестве способов приватизации, в частности:

• — преобразование унитарного предприятия в ОАО;
• — преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью [11] ;
• — внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО.

При преобразовании унитарного предприятия в АО государство является единственным акционером, имеющим 100% акций данного АО. В последующем государство продает определенную часть акций способами, предусмотренными приватизационным законом: либо на специализированных аукционах, либо через организатора торговли на рынке ценных бумаг; либо осуществляет продажу за пределами России находящихся в государственной собственности акций ОАО посредством их использования в качестве обеспечения ценных бумаг, выпускаемых иностранными эмитентами.

Определенный пакет акций, находящихся в собственности государства, может быть передан в качестве вклада в уставные капиталы ОАО как при их учреждении, так и в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов ОАО. При этом доля акций ОАО, находящихся в собственности России и приобретаемых Россией, в общем количестве обыкновенных акций этого АО не может составлять менее чем 25% плюс одна акция. В отношении стратегических АО Президентом РФ может быть установлен иной размер доли акций, принадлежащих государству.

В начале 2000-х гг. приватизация государственного имущества путем преобразования государственных унитарных предприятий в ОАО осуществлялась не только на основании Закона о приватизации, но и на основании иных специальных федеральных законов.

Так, приватизация имущества федерального железнодорожного транспорта осуществлялась в соответствии с законодательством РФ о приватизации с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» от 27.02.2003 № 29-ФЗ (с изменениями на 26.06.2008) Специальным законодательным актом, регулирующим отношения, возникающие при приватизации имущества и акций организаций атомного энергопромышленного комплекса, является Федеральный закон от 05.02.2007 № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Однако в последующие годы (2004—2009) преобразование государственных предприятий в ОАО с участием государства осуществлялось на основании Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и распоряжений Правительства РФ [12] [13] .

В это же время Президентом РФ принимаются указы о создании и деятельности ОАО, пакеты акций которых находятся в федеральной собственности. Данные АО учреждаются путем внесения государственного имущества в уставные капиталы ОАО в соответствии со сг. 25 Закона о приватизации [14] .

Таким образом, в силу стратегических причин, необходимости обеспечения безопасности, обороноспособности, решения социально-значимых задач государство сохраняет свое участие в АО и посредством АО осуществляет поставку общественных благ.

Акционерные общества с участием государства — это реальность рыночной экономики. Причем не только российской, но и зарубежной. Подобное участие обусловлено объективными причинами и вытекает из социальной и экономической функции государства. Например, крупнейший железнодорожный перевозчик США — это АО с участием государства. Форма акционерных компаний широко используется в ФРГ при организации государственных концернов, представляющих собой разновидность холдинговых компаний, в которых тесно переплетаются государственный и частный капитал. В таких концернах капитал головной компании обычно полностью принадлежат государству. Получили они также распространение во Франции (так называемые национальные общества) и в Италии. Акции таких обществ полностью принадлежат государству. Иногда в качестве акционеров выступают другие государственные предприятия [15] .

Основными причинами образования АО с тем или иным процентным участием государства в его капитале является, во-первых, то, что акционерная форма дает возможность без каких-либо организационных преобразований «выбросить» на рынок пакет акций для полной или частичной приватизации таких АО и привлечения дополнительных инвестиций с рынка, а не из государственного бюджета. Акционерное общество — это корпоративная коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, рассчитанная на привлечение внешних инвестиций путем дополнительного выпуска акций, выпуска акций различных категорий и пр. Это в полной мере относится и к АО со 100%-ным участием государства, являющимися корпоративными организациями, в которых определенные пакеты акций могут быть проданы инвесторам [16] . Во-вторых, форма АО, являющегося коммерческой корпоративной организацией и собственником своего имущества, предполагает, по определению, широкую хозяйственную самостоятельность, что является условием высокой коммерциализации его деятельности [17] . В-третьих, государство, являясь акционером, может использовать разные формы участия в управлении и обеспечения своего контроля в управлении. Говоря об АО с государственным участием, И. Т. Тарасов отмечал, что это те акционерные компании, которые по характеру и значению преследуемой ими задачи настолько отличны от всех остальных акционерных компаний и настолько проникнуты элементами органов управления, что отличие это выражается не только во внутреннем содержании их, но влияет и на форму. Они отличаются особыми способами образования капитала, особыми правами и обязанностями, особым отношением к обществу и к государству, особым управлением [18] .