Американские экономические санкции и их исполнение: очень короткое введение
События 24 февраля стали триггером для активизации Соединенными Штатами введения новых санкций против российских физических и юридических лиц. За уже принятыми, безусловно, последуют новые, и значительное увеличение как санкционных списков, так и внимания, уделяемого администрацией Байдена политике на российском направлении, потребует более экстенсивного и интенсивного администрирования. В этом посте я разберу основы американского законодательства о санкциях и укажу, какая правоохранительная инфраструктура используется для того, чтобы пресечь их нарушения. Я не буду пояснять (пока), что именно означают разные санкционные листы или какие категории товарного классификатора попадают под жёсткий экспортный контроль; кроме того, я воздержусь (и попрошу от комментаторов воздержаться) от обсуждения обоснованности / легальности в соотв. с международным правом таких санкций — в силу действующих цензурных ограничений полноценная дискуссия навряд ли будет возможна.
Итак, экономические санкции, вводимые США против российских организаций и граждан, можно с большой долей условности разделить по их характеру на два вида: 1) финансовые санкции; 2) торговые ограничения. Как они вводятся?
Существует закон 1977 года, называемый International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) (Акт об экономических полномочиях в связи с международным чрезвычайным положением). В соответствии с ним Президент США, объявив чрезвычайное положение, получает полномочие регулировать международную торговлю, если угроза, потребовавшая введения такого положения, находится полностью или частично за пределами территории Соединённых Штатов. Такое регулирование заключается в заморозке активов, блокировке транзакций, и ещё в многом другом, список довольно значительный. Для того, чтобы исполнять этот акт в части контроля экспорта, существуют Export Administration Regulations (EAR) — Регуляции по администрированию экспорта, представляющие собой огромный список товарных категорий с указанием применяемых мер контроля.
С 2018 года в США также действует обновленная версия основного закона об экспортном контроле, созданная благодаря принятию Export Control Reform Act (Акта о реформе экспортного контроля) в 2018 году. Она эксплицитно разрешает Президенту контролировать экспорт, реэкспорт и передачу внутри страны всевозможных благ, программного обеспечения и технологий, и, в том числе, уточняет полномочия по контролю в соответствии с IEEPA. В целом санкции вводятся на основании именно этого статутного базиса.
Вдобавок к этому Конгресс принял целую кучу разных статутов, обязывающих Президента США вводить какие-то санкции: в нашем случае это Ukraine Freedom Support Act (Акт о поддержке свободы в Украине) в 2014, разрешивший вводить санкции в отношении аффилированных с РФ лиц, вооружающих Башара Асада, и Countering Russian Influence in Europe and Eurasia Act (Акт о противодействии российскому влиянию в Европе) в 2017, затрудняющий для Президента снятие уже существующих санкций и требующий вводить новые.
Что касается непосредственно президентских указов, принятых на основе перечисленных актов, то в настоящее время в США действуют 38 исполнительных указов о введении чрезвычайного положения, из них в отношении России — 2: E.O. 13660 (2014) и E.O. 14024 (2021). Первый из них — реакция на крымские события; второй — на, согласно формулировкам документа, деструктивную активность российского правительства в целом — в контексте принятия указа это, в первую очередь, знаменитое вмешательство в выборы 2016 года и кибератаки. В исполнение этих указов, впрочем, принят целый ряд других указов, и их общее количество уже стремится к десятку.
E.O. 13660 позволяет блокировать имущество и имущественные права всех лиц, каким-либо образом связанных с посягательством на Украину, её территориальную целостность и демократические институты. В его дополнение изданы E.O. 13661, распространяющий его на должностных лиц правительства РФ и лиц, работающих в сфере производства вооружений, и Е.О. 13662, разрешающий вводить знаменитые секторальные санкции. Особняком стоят указы 13694 и 13757, разрешившие вводить санкции против лиц, осуществляющих кибератаки и затем целого списка лиц, связанных с вмешательством в американские выбор соответственно.
Впрочем, всё меркнет на фоне указа 14024 от 2021 года. Он существенно жёстче, положений в нём масса, и он позволяет блокировать имущество и имущественные права в отношении всех лиц:
3) причастных к активности, направленной на подрыв демократических институтов в США и за рубежом, а также транснациональной коррупции;
5) действиям, посягающим на мир, безопасность, политическую стабильность и территориальную целостность США, их союзников и партнёров;
7) являющихся высшими должностными лицами РФ или руководителями организаций, причастных к кибератакам или ставших объектами санкций за какие-либо из перечисленных видов деятельности;
9) являющихся взрослыми детьми и супругами лиц, причастных к 2)-8) или относящихся к категориям 7)-8);
10) каким-либо образом содействовавших деятельности, указанной в 2)-8), лицам, ставшим объектам санкций;
11) лицам, содействовавших нарушению санкций в отношении целого ряда правительств (Иран, Куба, Сирия…);
В развитие указа 14024 издан E.O. 14039 (август 2021), который требует блокировать имущество всех лиц, поименованных в отчёте Конгрессу на основании специального Акта о защите европейской энергетической безопасности (т.е. причастных к предоставлению судов для прокладки уже канувшего в Лету «Северного потока-2» и «Турецкого потока»).
Наконец, после 24 февраля Президент Байден дополнил режим, введённый указами 14024/39, ещё двумя документами — E.O. 14066 (8 марта) и E.O. 14068 (11 марта). Первый запретил импорт в США энергоресурсов российского происхождения и запретил инвестиции в российский энергетический сектор. Второй запретил импорт из РФ рыбы, морепродуктов, экспорт в РФ предметов роскоши, а также разрешил вводить запрет на инвестиции в любой сектор российской экономики. Впрочем, после событий в Буче последнее положение оказалось лишним, т.к. новый исполнительный указ от 6 апреля запретил гражданам США любые инвестиции в РФ, а также позволил запретить транзакции по предоставлению любых сервисов любым гражданам РФ на усмотрение министра финансов.
Таковы основные шаги президентских администраций самой развитой экономики мира по обложению критически зависимой от её технологий и импорта РФ.
Поговорим о том, как вводятся основные санкционные меры. Те из них, что реализуются министром финансов, вводятся его подзаконными актами (в т.ч. подписанными главами соответствующих подразделений в составе Казначейства).
Меры общего порядка обычно вводятся директивами. К примеру, в исполнение «большого» указа 14024 Офис контроля иностранных активов (OFAC), подразделение федерального Казначейства, издал 28 февраля директиву, запрещающую любые транзакции с Банком России, Министерством финансов РФ и ФНБ (пресловутая «заморозка резервов»), подписанную Андреа Гаки, директрисой Офиса. Включение лиц в санкционные списки оформляется уведомлениями (notices) — 6 апреля OFAC включил в один из санкционных списков Антона Вайно; это было сделано уведомлением о принятии соответствующего решения, опубликованным в Федеральном реестре (там размещаются федеральные подзаконные акты и т.п.) и подписанным той же госпожой Гаки.
Именно OFAC играет ключевую роль в имплементации американских санкций, вводимых на основании актов Казначейства, т.е. касающихся финансов и имущества. Именно этот административный орган отвечает как за организацию пополнения санкционных списков на основании исполнительных указов Президента США, так и за расследование потенциальных нарушений санкционного режима с преследованием виновных. Кроме того, Офис делает исключения из секторальных санкций на основании генеральных и общих лицензий (к примеру, одна из последних от 7 апреля разрешила продажу российским субъектам телекоммуникационного оборудования для гражданских нужд). В 2011 году в OFAC работало около 200 человек, и можно предполагать, что с того времени их число лишь выросло. Возглавляющая OFAC Андреа Гаки, кстати, является нашей коллегой — до перехода в федеральную администрацию она работала в тогдашней итерации Hogan Lovells. В своей работе Офис полагается на внутренний комплаенс организаций (существуют специальные официальные гайды по нему), данные регуляторов и других органов федеральной администрации, однако и сам довольно зубаст — например, он обладает правом требовать предоставления материалов через «административную повестку» и обладает целым арсеналом мер реагирования на нарушения — от предупреждения или административного штрафа в соотв. с IEEPA (civil monetary penalty, сумма зависит от транзакции, достигает сотен тысяч долларов) до передачи дела для уголовного преследования или отзыва лицензии. Фальсификация или сокрытие от OFAC доказательств можгут быть наказуемы лишением своды на срок до 5 лет. Умышленное нарушение санкций, наложенных в соответствии с IEEPA, может наказываться в соответствии с федеральным статутом лишением свободы на срок до 20 лет.
Типичные дела OFAC: американская компания попыталась совершить транзакцию с российским подсанкционным лицом, но попалась на внутренний контроль американского банка и получила в результате соглашения штраф в размере нескольких десятков тысяч долларов; гонконгская компания купила у компании из третьей страны нефть из подсанкционной страны, оплатив её долларами (платёж проходил через американские банки), получила в результате соглашения штраф в пять миллионов долларов.
А что там с экспортным контролем? Его меры вводятся в основном регуляциями Бюро по промышленности и безопасности (Bureau of Industry and Security) Министерства торговли. Выглядит это как внесение изменений в упомянутые выше EAR через решение (rule) ассистент-секретаря по администрации экспорта указанного Бюро. BIS, по сравнению с OFAC, ещё более зубастое ведомство. Мало того, что умышленное нарушение правил экспортного контроля или попытка уклониться тем или иным образом от содействия расследованию является федеральным преступлением, наказуемым до 20 лет лишения свободы и / или штрафом в сумме до 1 000 000 $ (см. penalties), так ещё и BSI cсамстоятельно обладает обширными полномочиями по расследованию правонарушений, вплоть до ареста, и вправе в ходе этих расследований действовать под прикрытием (см. enforcement по ссылке выше) — напомню, OFAC является ведомством с административными полномочиями и для уголовных расследований вынуждено целиком полагаться на ресурсы Министерства юстиции.
Чтобы еще больше осложнить жизнь подсанкционным лицам, федеральное правительство борется с ними и при помощи стандартного инструментария уголовной юстиции. В начале марта Генеральный прокурор Меррик Гарланд создал в составе Министерства юстиции группу быстрого реагирования под названием KleptoCapture, состоящую из нескольких десятков прокуроров и сотрудников других федеральных правоохранительных органов, задачей которых является поиск активов «олигархов» и иных лиц, связанных с российским правительством, в том числе при помощи использования обычных механизмов международной помощи по уголовным делам (например, на Майорке яхту, принадлежащую Виктору Вексельбергу, сотрудники KleptoCapture арестовали совместно с испанской Гражданской гвардией).
Можно дополнительно много написать про конфискацию имущества (civil forfeiture) или процедурные моменты, но, чтобы не утомлять читателя, я заключу, что администрация Байдена использует против правительства России не только мощный арсенал собственно ограничений, самыми опасными из которых, без всякого сомнения, являются некоторые технологические санкции (напоминаю, что они включают в себя запрет на экспорт в Россию изделий, детали которых в существенной степени созданы благодаря американским технологиям, что эффективно блокирует даже поставки из т.н. дружественных стран), но и компетенцию сотен сотрудников федеральных правоохранительных органов, обладающих масштабными процедурными и процессуальными полномочиями. Учитывая, что Украина — направление #1 в нынешней внешней политике США, а перспективы снятия санкций являются иллюзорными, нас ожидает множество новостей из этой сферы, в том числе юридического свойства. Интересным мне кажется вопрос о том, каким именно образом будет организовано взаимодействие BIS и OFAC с компаниями-резидентами таких стран, как КНР; к сожалению, опубликованные OFAC сводки о делах не позволяют говорить о том, как процедурно организован такой механизм. В любом случае, думаю, взаимодействовать им придётся: угроза лишиться американской лицензии может легко разрушить чей-то технологический бизнес. Но какими именно возможностями обладают эти органы? Возможно, узнаем в недалёком будущем.