Должностное лицо (понятие, признаки, примеры)
Согласно примечанию 1 к статье 285 УК РФ, «должностными лицами в статьях главы 30 УК РФ признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации» .
Исходя из данного определения можно сделать вывод, что законодатель при конструировании признаков должностного лица исходил из того факта, что именно сущность полномочий в той или иной области является отличительной чертой, позволяющей из огромного количества физических лиц выделить именно должностных.
Но кроме основного признака – выполнения определенных функций, законодатель выделяет два дополнительных. Это место осуществления указанных функций и режим их выполнения.
Содержание указанных в данном определении признаков должностного лица раскрывается в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 года № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».
Существуют проблемы законодательного определения должностного лица. Среди проблем применения данного понятия, отмечаемых многими учеными, можно выделить проблемы, связанные с нарушением при формулировании определения должностного лица критерия универсальности, в силу чего оно не охватывает весь круг «коррупционеров» в сфере публично-правовых отношений, деяния которых подлежат уголовно-правовой превенции.
Предусмотренное уголовным законом понятие должностного лица не позволяет создать на его основе непротиворечивую комплексную систему уголовно-правовой наказуемости коррупции, адекватную общественной опасности последней, в сфере правоотношений по реализации публичной власти и по распределению и использованию публичных финансовых средств, ввиду невозможности применения предусмотренных уголовным законом критериев должностного лица ко всем субъектам этих правоотношений.
Существующее понятие должностного лица объединило фактически различные категории субъектов коррупционных преступлений. Здесь – публичные (государственные и муниципальные) служащие; руководители 5 видов юридических лиц; здесь – лица, осуществляющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в Вооруженных Силах РФ и любых иных воинских формированиях РФ; представители власти. И на все эти категории распространяется фактически равный уголовно-правовой режим. Хотя, по нашему мнению, все эти категории требуют определенной дифференциации и индивидуализации в вопросах не только назначения им наказания, но и в вопросах уголовно-правовой профилактики путем максимально персонифицированной обоснованной и справедливой криминализации коррупционных действий как этих, так и иных видов субъектов коррупционных преступлений. При этом в этой системе статус должностного лица должен быть, на наш взгляд, не определяющим, а лишь одним из критериев, по которым следует определять ответственность этих категорий лиц.
Несложно заметить, что примечание 1 к статье 285 УК РФ не содержит единого классифицирующего критерия, по которому был бы составлен вышеуказанный перечень. На это указывали многие исследователи данной проблематики. Представляется, что последние изменения в указанную статью УК РФ вносились без должного учета содержания продолжающейся административной реформы, а равно без учета тех организационно-правовых форм и иных особенностей (в том числе в части компетенции формально самостоятельных в плане правоспособности юридических лиц) организаций, в рамках которых осуществляются сегодня процедуры государственного и муниципального управления и контроля.
Так, весьма странно, по нашему мнению, что уголовный закон предусматривает ответственность в качестве должностных лиц исключительно руководителей предприятий, уставный (акционерный) капитал которых сформирован государством или органом местного самоуправления. На наш взгляд, это не является верным, поскольку здесь можно говорить о том, что законодатель скорее преследовал не цель борьбы с коррупцией и должностной преступностью, а цель защиты государственной и муниципальной собственности, устанавливая самостоятельную криминализацию действий лиц, реализующих правосубъектность компаний, чье имущество как опосредованно (на обязательственном праве, как в акционерных обществах), так и непосредственно (на вещном праве, как в учреждениях) принадлежит органам публичной власти.
Общий недостаток предусмотренного уголовным законом понятия должностного лица, в том, что оно не охватывает весь круг физических лиц, ответственных за законное использование публичных финансовых средств.
Так, при наличии в примечании 1 к статье 285 УК РФ классификации на государственные и негосударственные юридические лица последний вид учитывает исключительно коммерческие юридические лица (акционерное общество); при этом некоммерческие юридические лица не учитываются. Указанным примечанием не охвачены иные виды организационно-правовых форм формально негосударственных коммерческих юридических лиц помимо акционерных обществ с контрольным пакетом акций государства или муниципального образования. Тем не менее на практике органы публичной власти участвуют в капитале и других видов юридических лиц (в том числе не в форме владения контрольным пакетом акций или внесения 100% уставного капитала).
Вышеуказанным примечанием не охвачена, в частности, такая организационно-правовая форма юридического лица, как фонд. В то же время фонд — один из наиболее применяемых в экономической практике инструментов финансирования хозяйственной деятельности.
Традиционно в отечественном уголовном праве к должностным лицам относят служащих:
• органов государственной власти (например, законодательных, исполнительных, судебных органов, Прокуратуры РФ)
• органов местного самоуправления (например, администрации г. Кургана);
• государственных и муниципальных учреждений (например, учреждений науки, образования, культуры, здравоохранения и т.д.);
• государственных корпораций (например, Банка развития и внешнеэкономической деятельности, Агентства по страхованию вкладов, Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»);
• Вооруженных Сил РФ;
• другие войск и воинских формирований Российской Федерации (например, пограничных войск ФСБ РФ, железнодорожных войск РФ, воинских частей, подразделений, соединений).
13 июля 2015 г. ФЗ № 265-ФЗ расширил круг субъектов, относимых к категории должностных лиц. С этого времени к должностным стали относится лица, осуществляющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям.
Согласно п. 1 ст. 2 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», унитарным предприятием признается «коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником». В форме унитарных предприятий создаются только государственные и муниципальные предприятия, его имущество принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.
Так, приговором Октябрьского районного суда г. Киров от 5 июля 2016 г. К. признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 6 ст. 290 УК РФ. К. являлся директором муниципального унитарного предприятия ЖКХ «Теплосети», выполнял организационно-распорядительные и административно хозяйственные функции, а именно имел право организовывать работу предприятия, действовать без доверенности от имени предприятия, распоряжаться имуществом предприятия, совершать сделки от имени предприятия, утверждать структуру и штаты предприятия, осуществлять прием на работу, изменять и прекращать трудовые договоры, применять меры дисциплинарного взыскания и т.д. К. получил взятку в виде денег в особо крупном размере за совершение действий, входящих в его служебные полномочия.
Должностным лицом, как правило, признается субъект, который использует властные внешние полномочия и функции публичного характера. Так же должностными лицами могут быть признаны и сотрудники государственных (или муниципальных) органов исполнительной власти, которые наделены организационно-распорядительными полномочиями. Кроме того, таковыми может быть признана категория работников, на которых были возложены административно-хозяйственные функции.
Отсутствие законодательного определения «должностного лица» в свое время было восполнено разъяснениями в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», которое в настоящее время утратило силу.
Любое правонарушение в сфере функционирования государственной власти, в том числе должностной проступок, всегда так или иначе, в той или иной мере нарушает установленный порядок государственного управления, но права и законные интересы как иных сотрудников государственных органов, так и граждан (физических лиц). Однако в уголовно-правовой теории и в практике применения уголовного законодательства по данной категории дел пока что не удалось выработать также и приемлемого понятия «существенное нарушение прав и интересов» (что признается квалифицирующим признаком) потерпевшего от преступления, которое бы позволило с большей или меньшей точностью формализовать и нормативно сформулировать данный оценочный признак.
Поэтому, представляется, что это возможно сделать лишь на уровне общей правовой рекомендации, которая была бы приемлемой для всех случаев, ввиду неоднородности и даже разнохарактерности самих общественно опасных последствий данных преступных посягательств: они могут относиться к сфере товарно-материальных и денежных ценностей, к сфере организационно-служебных отношений, к правоотношениям граждан и государственных органов, не носящим материального характера, и т.д.
Понятие должностного лица в административном праве содержит признаки понятия должностного лица, которые указаны в ст.285 УК РФ, и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации, которые указаны в ст. 201 УК РФ, а в примечании к ст.318 УК РФ дается определение одной из категорий должностных лиц — представителя власти.
1. Уголовно – процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ // Российская газета. 22.12.2001 года. № 249. 124 с.
2. Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13.06.1996 года №63-ФЗ // Российская газета. 18.06.1996 года. № 113.
3. Федеральный закон от 14.11.2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Российская газета. 03.12.2002 года. №0 (3097).
4. Приговор Октябрьского районного суда г. Киров от 05.06.2016 г. по делу № 1-256/201 [Электронный ресурс] // URL:https://rospravosudie.com/court-oktyabrskij-rajonnyj-sud-g-kirova-kirovskayaoblasts/act-529951930
5. Актуальные проблемы обеспечения законности и противодействия коррупции в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации. Т. 3 / Костенников М.В., Куракин А.В., Овчинников Н.А. — М.: Маросейка, 2012.
6. Актуальные проблемы борьбы с экстремизмом, терроризмом и коррупцией: материалы межвузовской научно-практической конференции, 12 мая 2011 г., г. Астрахань / Отв. ред.: Бичехвост А.Ф., Петрашова О.И., Пушкин А.И. — Астрахань: Сорокин Роман Васильевич, 2011.
7. Актуальные проблемы противодействия коррупции: материалы международной научно-практической конференции, 14 октября 2010 г. / Отв. ред.: Амельчаков И.Ф. — Белгород: ООНИ и РИД БелЮИ МВД России, 2010.
8. Бриллиантов А.В., Яни П.С. Должностное лицо: административно-хозяйственные функции, выполнение функций по специальному полномочию // Труды Академии управления МВД России. – 2012. — № 2. (22).
9. Бугаевская Н.В. Новые признаки должностных лиц // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридически науки. – 2015. — № 3.
10. Волженкин Б.В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта должностных преступлений // Советское государство и право. – М.: Наука, 1991. — № 11.
11. Ирлицин В.И., Науменко В.И. Должностное лицо как субъект юридической ответственности // Концепт. – 2015. — № 05.
12. Ровнейко В.В. Некоторые проблемы совершенствования понятия «должностное лицо» в российском уголовном праве // Вестник Удмуртског университета. – 2016. – Вып. 6. – С. 117-123.