Как поправки в Конституцию изменят систему управления страной
Внесенные Владимиром Путиным поправки к Конституции существенно меняют систему государственного управления путем перераспределения полномочий между разными органами власти.
«Ведомости» проанализировали, кто что потеряет после вступления в силу этих поправок и кто что приобретет.
Президент
Президент теряет полный контроль над формированием персонального состава правительства / ВиталийБелоусов / POOL / ТАСС
Что теряет
1. Суть поправки:
Одно и то же лицо не может занимать должность президента Российской Федерации более двух сроков.
Возможность баллотироваться на третий срок.
До сих пор в Конституции содержалось небольшое, но важное уточнение: одному и тому же лицу было запрещено занимать должность президента более двух сроков «подряд». То есть не «подряд» занимать эту должность более двух сроков не запрещалось. Именно это слово позволило Владимиру Путину, в 2008 г. уступившему президентское кресло Дмитрию Медведеву, в 2012 г. вновь избраться на свой третий срок, а в 2018-м – на четвертый. Теперь слово «подряд» из Конституции исключается, а значит, любой следующий президент не сможет повторить этот трюк и после паузы вернуться в Кремль на третий срок.
2. Суть поправки:
Президент назначает вице-премьеров и министров несилового блока после их утверждения Госдумой по представлению председателя правительства. Президент не вправе отказать в назначении на должность вице-премьеров и министров, кандидатуры которых утверждены Госдумой.
Полный контроль над формированием персонального состава правительства.
Сейчас все члены правительства назначаются указами президента. Формально – по представлению премьер-министра. Однако глава государства имеет полное право не назначить представленного премьером кандидата. И у премьера нет возможности заставить президента утвердить ту или иную кандидатуру. Поскольку формальных требований к процедуре представления кандидатов не существует, а президент и премьер обсуждают кандидатуры неформально и кулуарно, президент может назначить министром кого-либо по своему усмотрению: оспорить это решение премьер не может.
Теперь же президент (по крайней мере, формально) вообще исключается из процесса отбора и утверждения вице-премьеров и министров: премьер сам вносит их кандидатуры в Госдуму, без каких-либо консультаций с президентом. И если депутаты выбор премьера одобрили, президент обязан своим указом назначить кандидатов на соответствующие должности. Этот новый порядок не касается только руководителей силовых ведомств.
3. Суть поправки:
Создается новый конституционный орган – Государственный совет, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов госвласти, определяет основные направления внутренней и внешней политики и приоритетные направления социально-экономического развития государства.
Право единолично обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов госвласти и определять основные направления внутренней и внешней политики.
По действующей Конституции, только президент определяет «основные направления внутренней и внешней политики». Он же «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов госвласти». Поправки не лишают президента этих функций, но параллельно возлагают их еще и на Госсовет. Причем в тексте поправок сказано, что его «формирует» президент, но не сказано, что президент его «возглавляет» (как это указано про Совет безопасности).
В тексте поправок конкретные полномочия Госсовета не прописаны, как не прописан и порядок его формирования – это должно быть впоследствии определено федеральным законом. Но если Путин после выборов следующего президента планирует занять пост председателя Госсовета, а закон о порядке его формирования будет приниматься еще при президентстве Путина, можно предположить, что этот новый орган будет наделен существенными полномочиями. А возглавлять его будет не президент. То есть в стране может появиться новый параллельный центр власти. Что существенно ослабит преемника нынешнего президента.
4. Суть поправки:
Президент консультируется с Советом Федерации по кандидатурам федеральных министров и служб, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций, общественной безопасности.
Возможность самовольно и без обсуждений с кем-либо назначать руководителей силовых ведомств.
Как и в случае с министрами несилового блока, формально сейчас президент назначает силовиков по представлению премьера (сейчас это не касается только руководителей федеральных служб, не являющихся членами правительства – например, СВР, ФСБ, Росгвардии). И волен назначить на должность министра обороны или внутренних дел своего кандидата (что сейчас фактически и происходит). Теперь появляется обязательный механизм консультаций с Советом Федерации, причем, как следует из буквы поправок, по кандидатурам не только министров, но и руководителей спецслужб.
Эта поправка выглядит как пустая формальность: ведь члены СФ будут не утверждать, а всего лишь обсуждать кандидатуры силовиков. И назначение того или иного министра не ставится ни в какую зависимость от результатов этих обсуждений. Тем не менее тот факт, что Конституция накладывает на президента обязанность консультироваться с кем-либо по вопросам обороны и безопасности, которые по действующему Основному закону являются его исключительной прерогативой, можно расценить как декоративное, но все же покушение на его единоначалие по отношению к силовикам.
Что приобретает
5. Суть поправки:
Президент вносит в Совет Федерации представление о прекращении полномочий судей Конституционного суда, судей Верховного суда, судей кассационных и апелляционных судов.
Возможность инициировать отстранение от должности судей всех важнейших инстанций.
Сейчас право прекращения полномочий судьи Конституционного суда также принадлежит Совету Федерации, однако сделать это он может только по представлению самого Конституционного суда, принятому большинством не менее двух третей голосов от числа действующих судей.
Право лишения полномочий всех других судей принадлежит исключительно судейскому сообществу в лице Высшей квалификационной коллегии судей. Считалось, что это служило одной из важнейших гарантий независимости судебной власти. Теперь президент получает право самостоятельно инициировать увольнение судей. Причем не только Конституционного и Верховного судов, но также кассационных и апелляционных. То есть всех ключевых инстанций.
6. Суть поправки:
Президент имеет право обратиться в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности федерального закона после его принятия Госдумой и одобрения Советом Федерации, но до вступления в силу.
Возможность заблокировать вступление в силу любого федерального закона даже в том случае, если Федеральное собрание преодолело вето президента.
Сейчас президент может отклонить любой федеральный закон, принятый Госдумой и одобренный Советом Федерации. Однако Федеральное собрание может преодолеть вето, если за принятие закона повторно проголосует не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации и Госдумы. В этом случае президент обязан в течение семи дней подписать и обнародовать такой закон. Теперь у главы государства появляется еще один законный способ не допустить вступления в силу неугодного ему закона – обратиться в Конституционный суд. И если он не подтвердит конституционности этого закона, президент просто возвращает его в Госдуму. И только если КС встанет на сторону парламента, президент будет обязан подписать закон в трехдневный срок.
Председатель правительства
Премьер сможет самостоятельно, без согласования с президентом, предлагать Госдуме кандидатов в члены правительства / Максим Стулов / Ведомости
Что теряет
1. Суть поправки:
Премьер представляет президенту предложения о структуре правительства, за исключением случая, когда предшествующий премьер освобожден от должности президентом. В этом случае вновь назначенный премьер не представляет президенту предложения о структуре правительства.
Премьер-министр, который назначен на этот пост не после выборов президента и не после отставки всего правительства, а после увольнения своего предшественника, не будет иметь возможности изменить структуру правительства, которая была утверждена президентом при предыдущем премьере.
Нынешняя Конституция не предусматривает возможность увольнения одного премьера без отставки всего правительства. В этом случае «с нуля» запускается процесс формирования нового правительства: кандидатура нового премьера вносится президентом в Госдуму, после утверждения он в недельный срок должен представить президенту предложения о структуре правительства и кандидатов на посты вице-премьеров и министров.
Новые поправки дают президенту возможность уволить одного и назначить (после утверждения в Госдуме) другого премьера без изменения структуры правительства и без назначения новых вице-премьеров и министров. То есть такому премьеру придется работать с той структурой и с теми министрами, которые достались ему от предшественника. Ведь менять структуру и увольнять министров может только президент, а премьер (по букве поправок) не сможет даже инициировать их увольнение.
2. Суть поправки:
Не осуществляет руководство и не представляет в Госдуму кандидатуры руководителей силовых министерств и ведомств.
Возможность представлять президенту кандидатов на должности министров силового блока.
Премьер и сейчас не руководит органами исполнительной власти, которые напрямую подчинены президенту. К ним закон о правительстве относит ведомства, ведающие вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций, и войска национальной гвардии. Правительство лишь «координирует» их деятельность в рамках своих полномочий.
Однако формально премьер все же представляет президенту кандидатов на должности министров силового блока. Теперь премьер лишается даже этого права. А президент может даже не обсуждать этот вопрос с премьером: консультироваться он будет с Советом Федерации.
Что приобретает и одновременно теряет
3. Суть поправки:
Премьер представляет в Госдуму на утверждение кандидатуры вице-премьеров и министров, за исключением министров, подчиненных напрямую президенту.
Возможность самостоятельно, без согласования с президентом, предлагать Госдуме кандидатов в члены правительства.
Возможность кулуарно формировать правительство вместе с президентом без учета мнения депутатов парламента.
Сейчас премьер уполномочен лишь представлять президенту кандидатов в члены правительства. Президент формально не обязан назначать именно тех кандидатов, которых представил ему премьер. При новом порядке президент будет обязан назначить тех министров, которых по представлению премьера утвердят депутаты. Причем премьер не обязан даже советоваться с президентом по кандидатурам. Что делает его менее зависимым от президента.
С другой стороны, до сих пор премьер мог кулуарно, один на один, договориться с президентом по спорным кандидатурам. Теперь ему придется договариваться с Госдумой, которая состоит из 450 депутатов, поделенных на несколько фракций, у каждой из которых могут быть свои интересы. И ради их поддержки, возможно, делиться с ними постами в своем правительстве. Причем, даже если большинство в Госдуме будет контролировать одна партия (как сейчас), премьеру придется учитывать ее пожелания. И сталкиваться с ситуацией, когда депутаты по собственным политическим соображениям откажутся поддерживать кандидатуры наиболее одиозных, с их точки зрения, кандидатов. Это делает премьера более зависимым от нижней палаты парламента.