Для чего нужны подзаконные акты
Подзаконный правовой акт — официальный письменный документ, принятый уполномоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, руководителем министерства или ведомства, руководителем предприятия, учреждения или организации), имеющий обязательный и властный характер и регулирующий общественные отношения.
Подзаконные правовые акты подразделяются на региональные, акты органов местного самоуправления, локальные правовые акты, нормативные и индивидуальные. Такое разграничение имеет большое практическое значение, так как оно позволяет четко, рационально организовывать работу разных властных структур. Критерием деления подзаконных правовых актов на региональные, акты органов местного самоуправления и локальные правовые акты выступает их юридическая природа, включающая юридическую силу, сферу действия, содержание, порядок принятия и оформления.
В системе юридических актов подзаконные правовые акты занимают вторичное место, по сравнению с законами. В большинстве случаев они издаются на основе и во исполнение законов, направлены на их конкретизацию, воплощение в жизнь.
Подзаконные правовые акты представляют собой не простое сложение правовых актов, а определенную, внутренне согласованную систему, являющуюся частью правовой системы Республики Казахстан.
Реализация подзаконных правовых актов, будучи сложным образованием, выступает как часть механизма реализации права. Причем наряду с общими, присущими системе реализации права признаками, она обладает и своими признаками, отличающими ее от других элементов механизма реализации права.
Реализация подзаконного правового акта представляет собой многоуровневое явление по воплощению положений подзаконного правового акта в жизнь посредством правомерного поведения соответствующих субъектов и системы специфических юридических средств и методов.
Реализацию подзаконных правовых актов целесообразно подразделить на реализацию региональных подзаконных правовых актов, а также реализацию правовых актов органов местного самоуправления и реализацию локальных правовых актов.
В системе нормативных правовых актов, помимо законов, выделяют множество других видов нормативных актов, условно объединяемых понятием «подзаконные нормативные правовые акты». Такое разделение нормативных актов показывает, что правовое регулирование общественных отношений в современных государствах осуществляется не только одними лишь законами, как могло бы предполагаться в идеале, но и другими видами нормативных правовых актов, в виду высокой сложности и динамичности регулируемых общественных отношений. Подзаконные нормативные правовые акты призваны развивать и конкретизировать положения законов, а также соответствовать им. В подзаконных нормативных правовых актах содержится значительная часть всех правовых предписаний.
Существование этой группы нормативных актов связано с реализацией принципа разделения властей. Помимо законодательной власти, формирующейся на основе прямого избрания народом своих представителей и наделенной правом принимать законы, в государстве должна функционировать исполнительная власть, которая исполняет эти законы, а также судебная власть, которая вершит правосудие, основываясь на законах. Независимость и самостоятельность каждой ветви власти обусловлены правом принимать «свои» правовые акты. В доктрине континентальной правовой системы сложилась традиция наделять правом издания нормативных правовых актов только законодательные и исполнительные органы государственной власти, а судебные органы при решении конкретных дел должны издавать только правоприменительные акты (акты однократного действия, адресованные персонально определенным лицам), такие как приговоры, решения суда и т.п.
Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, они базируются на юридической силе законов и не могут противостоять им. Эффективное регулирование общественных отношений имеет место тогда, когда общие интересы согласуются с индивидуальными интересами. Подзаконные акты как раз и призваны конкретизировать основные, принципиальные положения законов применительно к своеобразию различных индивидуальных интересов.
Подзаконные нормативные акты — это принятые компетентными органами или должностными лицами государства на основании и во исполнение закона правовые акты, устанавливающие и содержащиеся нормы права юридические акты, которые основаны на законе и не противоречат ему. Вся система таких актов строится на строгой их соподчиненности между собой. Их юридическая сила зависит от положения соответствующего органа, издающего подзаконный нормативный акт, в общей иерархической системе органов государства.
В юридической энциклопедии под подзаконным актом понимается — правовой акт государственного органа, изданный в пределах его компетенции в соответствии с законом либо на его основе и во исполнения.
В настоящее время известны следующие виды подзаконных актов:
1) Нормативные правовые акты Президента Республики Казахстан.
В статье 20 Закона Республики Казахстан «О Президенте Республики Казахстан» определена форма актов, которые издает Президент. Это указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территорий Республики Казахстан. Кроме того он в праве издавать законы (в случае, предусмотренным подпунктом 4 ст.53 Конституции) и указы, имеющие силу законов (согласно п.2 ст.61 Конституции).
Президент является главой государства и поэтому, в соответствии с этим, его указы занимают второе, после законов, место в иерархии, и также требуют их исполнения на территории всего государства. Предметом регулирования указов Президента РК являются основные направления внешней и внутренней политики. Если случится так, что указ Президента противоречит Конституции и законам РК, то Конституционный Суд РК, на основании его заключения, принимает решение об утрате силы данного указа. Процедура принятия и вступления в силу указа проходит быстрее, чем в законах.
2) Нормативные правовые постановления и распоряжения Правительства. Они издаются во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента в пределах собственной компетенции, по важным вопросам экономической, социальной, культурной жизни страны, обязательны для исполнения на всей территории страны и отражают специфику управленческой деятельности Правительства. Их еще можно именовать актами высшего исполнительного органа. Постановления Правительства Республики Казахстан принимаются коллегиально. Распоряжения издаются и подписываются Премьер-министром на основе единоначалия и касаются, как правило, внутренней деятельности Правительства либо адресуются узкому кругу исполнителей.
Принимаются подзаконные нормативные акты также уполномоченные на то руководители министерств, госкомитетов и иных ведомств. Данные акты называются приказами, инструкциями, положениями, в них обычно определяется порядок деятельности отраслевых подведомственных учреждений по выполнению задач, входящих в компетенцию этих органов.
3) Нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан.
Как известно, назначение такого органа, как Конституционный Совет заключается, в первую очередь, в проверке принимаемых нормативно-правовых актов на предмет их соответствия Конституции Республики Казахстан. Таким образом, это орган конституционного контроля, и его заключения о конституционности или неконституционности НПА, оформляемые в виде нормативного постановления, являются обязательным для всех. Кроме того, Конституционный Совет дает толкование норм Конституции. Что касается нормативных постановлений высшей судебной власти — Верховного Суда, то они содержат руководящие разъяснения по применению тех или иных законов и иных нормативных правовых актов и также обязательны для всех судов и иных государственных органов. Не подлежат регистраций нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан.
4) акты государственных региональных и местных муниципальных органов (представительных органов и органов администраций)
издаются территориальными органами государственной власти и управления или органами местного самоуправления и распространяются на всех лиц, проживающих на данной территории;
5) ведомственные акты — издаются в пределах компетенций того или иного органа и распространяются только на членов данного коллектива. Их особенность состоит в том, что они издают приказы и инструкции, содержащие правовые нормы, в соответствии с постановлениями Правительства РК, указами Президента РК и законами РК. Поэтому любой ведомственный акт должен быть основан на указании вышестоящих органов, что на практике редко бывает.
В современном казахстанском законодательстве известно множество таких актов. В их число входят: приказы, постановления, уставы, положения и многие другие акты. Создаются они с целью реализации функций государственного управления в различных сферах общественной жизни, будь то наука, культура, промышленность и многое другое. Они обязательны для исполнения всеми подведомственными министерствам и ведомствам организациями, учреждениями и должностными лицами.
Нормативным правовым актам министерств, которые затрагивают права и свободы граждан, необходимо пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции РК и опубликовать данный акт после неё не позднее срока в десять дней.
Государственная регистрация необходима, так как она проверяет законность решения министерств или ведомств. То есть проверяется, не ущемляются ли права и свободы граждан данным актом, не возлагаются ли на них несвойственные им обязанности, предусмотренные законодательством Республики Казахстан. При разрешении споров в судах, нельзя использовать данные акты при принятии решения. Такое ограничение является необходимым средством борьбы юристов за справедливость в принятии и применении актов, субъектом исполнения коих являются граждане. Центральные органы федеральной исполнительной власти обязаны доводить до сведения соответствующих учреждений и организаций РК о принятых ими ведомственных нормативных актов.
На основе вышесказанного можно сказать, что общим обстоятельством для всех видов подзаконных актов в Республике Казахстан, совместно с законами, является то, что они служат источником правопорядка и законности. Граждане и юридические лица ориентируются на принятые правовые решения. У подзаконных актов есть своя иерархия, отличная от иерархии административной. К примеру, Постановление Правительства на республиканском уровне имеет большую юридическую силу, нежели аналогичное постановление, только уже правительства области или министерства.
Также существуют локальные правовые акты государственных организаций и негосударственных учреждений с различными формами собственности. С целью законодательного закрепления их деятельности, они создают различные нормативные правовые акты: уставы и положения. Такие акты составляют нижнее звено в системе подзаконных актов и для того, чтобы приобрести юридическую силу, им требуется зарегистрироваться в соответствующем муниципальном органе власти. К примеру, устав закрытого акционерного общества только после регистрации в государственных органах власти, приобретает свою юридическую силу.
Следовательно, как и было сказано выше, законы и подзаконные акты представляют собой две большие группы нормативных правовых актов, которые, в свою очередь, подразделяются на соответствующие виды.
Подзаконный нормативно-правовой акт — это акт, изданный в соответствии с законом и ему не противоречащий.
Подзаконный нормативный акт — понятие собирательное. Оно охватывает самые разнообразные нормативно-правовые предписания — от актов высших представительных органов, Президента, Правительства до актов местных органов власти и управления.
Всем этим актам присуще одно общее свойство — подзаконность.
Характеристика законов как правовых документов высшей юридической силы, требование верховенства законов означают, что все другие нормативные акты, кроме законов, — акты иного юридического качества: все они находятся «под» законом, т.е. являются подзаконными.
Вместе с тем подзаконность нормативных юридических актов не означает их «меньшую» юридическую обязательность; они обладают необходимой юридической силой; дело лишь в том, что их юридическая сила не имеет такой же всеобщности и верховенства, как это характерно для законов, доминирующих над всеми иными нормативными актами.
Тем более было бы неверным недооценивать социальное значение подзаконных нормативных юридических актов. Они призваны обеспечивать на основании законов конкретизированное нормативное регулирование всего комплекса общественных отношений, и поэтому они занимают важное место во всей системе нормативного регулирования.
Подзаконные нормативные акты многообразны, между собой они различаются по своей юридической силе, образуют довольно сложную иерархическую систему. Акт каждой «ниже расположенной» государственной инстанции должен не только находиться «под» законом, но и соответствовать нормативным актам всех государственных органов, которые занимают более высокие ступеньки в государственной иерархии. Например, акты Министерства культуры должны соответствовать не только закону, но и нормативным актам Президента, Правительства, а также актам ведомств, которые в силу их статуса имеют межведомственное значение, например актам Министерства финансов.
Юридическая сила подзаконных нормативных актов, сфера их действия (по территории, по лицам, по предмету) зависят от места государственного органа, издавшего акт, в государственном аппарате, от его компетенции. Причем и здесь нужно, строго отличать нормативные акты от индивидуальных управленческих актов, содержащих индивидуальные предписания, таких, как, например, назначение на должность, выделение бюджетных средств (они по большей части именуются распоряжениями, приказами), а также от интерпретационных атов — актов толкования.
Большинство ученых-правоведов, определяя подзаконный нормативный акт, используют формально-юридический и функциональный методы. Так, С.С. Алексеев определяет подзаконный нормативный акт как нормативный юридический акт компетентного органа, который основан на законе и закону не противоречит. С.С. Алексеев говорит, что понятие «подзаконные акты» отражает одну общую черту их содержания — то, что они основываются на законе, а также одну общую особенность их юридической силы — то, что они закону не противоречат. В остальном же акты рассматриваемой группы во многом различаются между собой, имеют существенные особенности и по содержанию, и по юридической силе. Тем самым С.С. Алексеев констатирует, что понятие подзаконного нормативного акта определяет лишь его внешние, формальные признаки, не учитывая особенностей его содержания и юридической силы [12].