АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В АРБИТРАЖНЫХ СУДАХ Текст научной статьи по специальности «Право»
Анализируются особенности производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваемым, арбитражными судами .Analyzed the features of proceedings over affairs arising from administrative and other public relations considered by arbitration courts.
Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Кочетков А.В.
Некоторые процессуальные аспекты рассмотрения в арбитражных судах дел об административных правонарушениях
Текст научной работы на тему «АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В АРБИТРАЖНЫХ СУДАХ»
Арбитражный суд Воронежской области, Центральный филиал Российского государственного университета правосудия
АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В АРБИТРАЖНЫХ СУДАХ
Анализируются особенности производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваемым арбитражными судами. К л ю ч е в ы е с л о в а: арбитражный суд, административное судопроизводство, Арбитражный процессуальный кодекс.
ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS IN ARBITRATION COURTS
Analyzed the features of proceedings over affairs arising from administrative and other public relations considered by arbitration courts.
K e y w o r d s: arbitration court, administrative proceedings, Arbitration Procedural Code.
Как известно, ст. 118 Конституции РФ предусматривает административное судопроизводство в качестве одной из форм судопроизводств, посредством которых осуществляется судебная власть. Действующий Арбитражный процессуальный кодекс РФ закрепляет производство по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, в качестве одного из видов арбитражных производств со своими целями, механизмами и особенностями. Тем самым, для соответствующей группы экономических споров устанавливается особый порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения. Таким образом, арбитражные суды включены в число судов, компетентных в области административной юстиции, а производство в арбитражных судах по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, является структурным элементом административного судопроизводства в Российской Федерации.
В порядке производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, арбитражные суды рассматривают следующие категории дел, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:
1) дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере экономи-
© Кочетков А. В., 2016
ческой деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов публичной власти, иных органов и организаций, наделенных публичными полномочиями, должностных лиц;
2) дела об административных правонарушениях, которые отнесены к компетенции арбитражных судов федеральным законом;
3) дела о взыскании обязательных платежей и санкций с организаций и граждан, осуществляющих экономическую деятельность, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;
4) иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. В качестве примера таких иных дел можно привести дела о признании не подлежащим исполнению исполнительного документа, взыскание по которому производится в бесспорном порядке.
Кроме того, Суд по интеллектуальным правам компетентен рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных и иных интеллектуальных прав.
В целях урегулирования порядка производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, законодатель использует часто применяемый прием юридической техники, согласно которому соответствующие дела рассматриваются по
общим правилам искового производства, но с учетом особенных правил, отражающих специфику производства по этим делам. Эти особенные правила содержатся в разделе III (главы 22-26) АПК РФ и обусловлены особой природой правоотношений, из которых возникают соответствующие экономические споры.
Как известно и неоднократно отмечалось в литературе, «в основе спора из административных правоотношений лежит публичный интерес. Характерной особенностью споров из административных и иных публичных отношений является юридическое неравенство спорящих сторон, находящихся между собой в отношениях власти и подчинения»1.
Указанные особенности и, прежде всего, неравенство сторон в материальных правоотношениях, их вертикальный (субординационный) характер обусловливают специфику правил данного производства, в частности, касающихся формы обращения в арбитражный суд, компетенции арбитражного суда, наименования лиц, участвующих в деле, распределения бремени доказывания, истребования доказательств, процессуальных сроков, отсутствия возможности применения положений ст. 49 АПК РФ об увеличении или уменьшении исковых требований и предъявления встречного иска и некоторых других (например, правил альтернативной подсудности по делам об административных правонарушениях, придания решению о привлечении к административной ответственности статуса исполнительного документа).
Хотелось бы отметить, что каких-либо проблем с определением подведомственности тех или иных споров, вытекающих из административных правоотношений, у нас на практике нет. Даже если какой-либо вопрос возникнет, уверен, что мы его в рабочем порядке с Воронежским областным судом решим. Из крупных изменений в области подведомственности дел, вытекающих их административных правоотношений, за последний период следует отметить, что дела об оспаривании кадастровой стоимости и оспаривании нормативных правовых актов были исключены из подведомственности арбитражных судов и отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции.
Кроме того, в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2013 г. № 40 жалобы на постановление о привлечении к административной ответственности подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлечены к административной ответственности не в связи с осуществлением указанными лицами предпринимательской и
иной экономической деятельности. Например, когда объективная сторона совершенного ими административного правонарушения выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда. Таким образом, была внесена определенность в данный вопрос и указанные категории дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности также стали рассматриваться судами общей юрисдикции. В случае же если подобные заявления поступают в арбитражный суд, то производство по ним прекращается.
Хотелось бы обратить внимание и на интересные изменения в ст. 23.1 КоАП РФ, внесенные Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 154-ФЗ. Теперь дела об административных правонарушениях, подлежащие рассмотрению арбитражными судами, разделены на две группы: 1) дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, и 2) дела об административных правонарушениях, независимо от субъектного состава. Выделение последней группы является для арбитражных судов серьезным новшеством, так как теперь по соответствующим составам административных правонарушений2 они имеют дело и с такими субъектами, как должностные лица и граждане. Таким образом, можно говорить о том, что федеральным законом была предусмотрена еще одна категория дел специальной подведомственности. В Арбитражный суд Воронежской области дела в отношении указанных субъектов на рассмотрение на настоящий момент пока не поступали, но нам известно, что есть обращения в органы прокуратуры со стороны налоговых органов по вопросу вынесения постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях по ч. 5 ст. 14.13 КоАП РФ в отношении граждан, не исполнивших обязанность по подаче заявления о признании их банкротом.
В настоящее время структура арбитражных судов предусматривает наличие судебной коллегии по рассмотрению дел, вытекающих из административных правоотношений. В составе этих судебных коллегий, как правило, создаются судебные составы по рассмотрению споров, связанных с применением налогового законодательства, и по рассмотрению административных
дел. Нередко создается объединенный налого-во-административный судебный состав.
В Арбитражном суде Воронежской области традиционно существует один большой судебный состав, судьи которого рассматривают все споры, вытекающие из административных правоотношений. В то же время в целях повышения качества отправления правосудия проведена работа по углублению специализации внутри судебного состава посредством отнесения ряда категорий споров, вытекающих из административных правоотношений, на «связки» судей.
За 2014 г. и первое полугодие 2015 г. процент рассмотренных Арбитражным судом Воронежской области дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, составляет соответственно 28,8 и 21,6 % от об-^ ^ щего количества рассмотренных судом дел. В аб-сД солютных цифрах это 4539 дел в 2014 г. и 1734
и| дела — в первом полугодии 2015 г. При этом почти сД половина из указанных дел были рассмотрены в
порядке упрощенного производства. ¡2 № Всего по системе арбитражных судов в 2014 г. N было рассмотрено 413 012 административных N дел, или 29 % от общего количества рассмотрен-^ ных дел, а в первом полугодии 2015 г. — 181 371 !х дело, или 24,8 % от общего количества рассмо-N тренных дел.
Думаю, интересен вопрос о структуре дел, !х вытекающих из административных правоот-^ ношений. В Арбитражном суде Воронежской ^ области в 2014 г. и первом полугодии 2015 г. !х указанная структура по основным категориям N административных дел следующая:
— о государственной регистрации юридиче-« ских лиц и индивидуальных предпринимателей -N 1,3 и 0,76 % от общего количества рассмотрен-№ ных административных дел соответственно;
— о государственной регистрации прав на не-N движимое имущество и сделок с ним — 1,9 и 2,1 %;
— об оспаривании ненормативных правовых \ актов, действия (бездействия) налоговых орга-N нов — 2,8 и 3,7 %;
— о взыскании обязательных платежей и « санкций по заявлению налоговых органов 51,4 | и 33,4 %;
— споры, связанные с применением таможен-!х ного законодательства, — 0,8 и 0,3 %;
— споры, связанные с применением законода-^ тельства о земле, — 1,5 и 2,6 %;
— споры, связанные с применением антимоно-N польного законодательства, — 1,3 и 1,7 %;
— дела об оспаривании ненормативных актов, N действий (бездействия) судебных приставов-ис-№ полнителей — 3,3 и 3,7 %;
— об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности — 7,3 и 11,2 %;
— о привлечении к административной ответственности — 9,1 и 13,2 %;
— об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) органов публичной власти, должностных лиц, государственных внебюджетных фондов — 11 и 16 %;
— о взыскании обязательных платежей и санкций по заявлениям Пенсионного фонда и Фонда социального страхования — 12,2 и 15,6 % от общего количества рассмотренных административных дел соответственно.
Основными особенностями судебного разбирательства по правилам административного судопроизводства, как известно, являются: перераспределение бремени доказывания и процессуальная активность суда.
Законом установлены различия в названных особенностях для разных категорий административных дел, рассматриваемых в арбитражных судах. Так, общее положение об обязанности доказывания для всех категорий дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, сформулировано в ч. 3 ст. 189 АПК РФ: «Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие)».
Применительно к делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц АПК РФ формулирует специальную норму: «Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие)» (ч. 5 ст. 200 АПК РФ).
В то же время ст. 198 АПК РФ предусматривает необходимость соблюдения одновременно двух условий для обращения в суд в порядке главы 24 АПК РФ: оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие), во-первых, должны, по мнению заявителя, не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушать права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо незаконно возлагать какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, если бремя доказывания законности, полномочий и обстоятельств принятия ненормативного акта, решения или совершения действия (бездействия) лежит на соответствующем публичном органе или должностном лице, то от доказывания факта нарушения таким актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявитель не освобожден.
Исходя из изложенного реализуется и формула активности суда в рассмотрении данной категории дел. Так, с одной стороны, арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей публичных органов и должностных лиц и вызвать их в судебное заседание (п. 3 ст. 200 АПК РФ), вправе истребовать по своей инициативе доказательства, необходимые для рассмотрения дела, в случае их непредставления публичным органом или должностным лицом (ч. 6 ст. 200 АПК РФ), а с другой стороны, АПК РФ устанавливает обязательность обоснования заявителем прав и законных интересов, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием) (п. 3 ч. 1 ст. 199 АПК РФ).
Бремя доказывания по делам об административной ответственности также перераспределено «не в пользу» административных органов, что объясняется, в том числе, презумпцией невиновности: «По делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности» (ч. 5 ст. 205 АПК РФ); «по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение» (ч. 4 ст. 210 АПК РФ).
В то же время нельзя констатировать абсолютное освобождение от доказывания лиц, привлекаемых к административной ответственности. Так, арбитражными судами активно применяются нормы о малозначительности совершенного административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ). Следует согласиться с высказываемым в литературе мнением, что именно лицо, привлекаемое к административной ответственности, должно указать арбитражному суду на наличие оснований, указанных в ст. 2.9 КоАП РФ3.
Исходя из изложенного, арбитражный процессуальный закон предлагает судам модель максимальной активности при рассмотрении дел об административных правонарушениях: «При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме» (ч. 7 ст. 210 АПК РФ). Арбитражный суд может признать обязательной явку представителя административного органа и лица, привлекаемого к административной ответственности (обратившегося в суд с заявлением об оспаривании), и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений (ч. 4 ст. 205, ч. 3 ст. 210 АПК РФ).
По аналогии с делами об административных правонарушениях в арбитражном процессуальном законе реализованы схема распределения бремени доказывания и алгоритм активности суда при рассмотрении дел о взыскании обязательных платежей и санкций. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для взыскания обязательных платежей и санкций, возлагается на заявителя (ч. 4 ст. 215 АПК РФ). При этом арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание лиц, участвующих в деле, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений (ч. 3 ст. 215 АПК РФ); в случае непредставления заявителем доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе (ч. 5 ст. 215 АПК РФ).
Обязанности по доказыванию каких-либо обстоятельств, связанных с взысканием обязательных платежей и санкций, на лиц, осуществляющих экономическую деятельность, АПК РФ не возлагает (за исключением обязанности доказать обстоятельства, на которые они ссылаются, в обоснование своих возражений, по смыслу общего требования ч. 1 ст. 65 АПК РФ). В то же время очевидно, что реализация ими своего права по представлению имеющихся у них доказательств — в их интересах.
Следует отметить, что в административном судопроизводстве в арбитражных судах допуска-
ется использование примирительных процедур (ст. 190 АПК РФ), если иное не установлено федеральным законом. Разрешение споров из публичных правоотношений посредством мирового соглашения возможно лишь в том случае, если нормы, регулирующие эти отношения, носят дис-позитивный характер, а условия мирового соглашения не причинят вред публичным интересам. Хотя законодатель в ст. 190 АПК РФ, отсылая к нормам главы 15 АПК РФ, не называет соглашение «мировым», на практике арбитражные суды, по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, утверждают представленное участниками спора мировое соглашение и прекращают производство по делу со ссылкой на ч. 2 ст. 150 АПК РФ. Так, за период с 2010 г. по настоящее время Арбитражным судом „ Воронежской области по административным -о « делам утверждено 16 мировых соглашений, в > N том числе 3 — по заявлениям об аннулировании и ^ лицензии и13 — по заявлениям о признании решений и действий (бездействия) незаконными. ЕЕ ^ При этом очевидно, что 16 мировых соглашений
со « за 5,5 лет — это весьма не много.
В заключение несколько слов считаю нужным \ сказать по вопросу законодательной основы N административного судопроизводства в арби-№ тражных судах. Как уже отмечалось, порядок К административного судопроизводства в арби-№ тражных судах устанавливается АПК РФ на осно-« вании соответствующих норм Конституции РФ. N КАС РФ, как известно, не распространяет свое ^ действие на порядок рассмотрения экономиче-N ских споров, вытекающих из административных правоотношений, и порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. Такой N подход представляется вполне логичным.
Нужно также обратить внимание, что рассмо-N трение дел об административных правонаруше-
ниях в арбитражных судах осуществляется в соответствии с правилами, которые прямо установлены АПК РФ. Соответствующие процессуальные нормы КоАП РФ применяются к рассмотрению дел об административных правонарушениях в арбитражных судах субсидиарно. Данный подход вытекает из постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях», в частности из п. 14.
Однако в проекте нового КоАП РФ, работа над которым интенсивно идет, предусмотрено, что порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции и арбитражных судах будет единым и будет установлен именно КоАП РФ. Подобная унификация также представляется логичной, отвечающей интересам лиц, участвующих в делах, и находится в русле общей тенденции унификации процессуального законодательства. В то же время те процессуальные нормы, которые закреплены в главах 22, 25 АПК РФ, отвечают реалиям и позволяют эффективно рассматривать дела об административных правонарушениях в арбитражных судах. Поэтому хочется надеяться, что законодатель учтет данное обстоятельство в своей работе.
1 Анохин В. С. Арбитражный процесс. Воронеж, 2007. С. 350.
2 Речь идет о составах административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.9, 14.12, 14.13, 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.32, 14.33 КоАП РФ и имеющих своим объектом общественные отношения в сфере несостоятельности (банкротства) и конкуренции.
3 См., например: Соловых С. Ж. Малозначительность по делам о привлечении к административной ответственности в арбитражных судах // Рос. юстиция. 2015. № 7. С. 35-38.
Арбитражный суд Воронежской области, Центральный филиал Российского государственного университета правосудия
Кочетков А. В., кандидат юридических наук, профессор кафедры гражданского процессуального права, председатель суда
e-mail: info@voronej.arbitr.ru тел.: 8 (473) 259-71-81
Arbitration Court of the Voronezh Region, Central Branch of the Russian State University of Justice
Kochetkov A. V., Candidate of Legal Sciences, Professor of the Civil Processual Law Department, Chairman of the Court e-mail: info@voronej.arbitr.ru tel.: 8 (473) 259-71-81