Административно-процессуальные нормы
Важнейшими признаками, позволяющими рассматривать административный процесс как целое и самостоятельное правовое явление, следует считать наличие специфических административно-процессуальных норм и отношений.
Административно-процессуальная норма — это установленное или санкционированное государством и обеспеченное его принуждением общеобязательное правило поведения, которым регулируются организующие общественные отношения, возникающие в ходе реализации процессуального порядка разрешения административных дел.
В научных источниках среди наиболее распространенных рис административно-процессуальной нормы выделяют следующие: а) общеобязательность; б) формальная определенность; в) общий характер; г) представительно-обязывающий характер; г) устанавливается или санкционируется компетентными государственными органами; д) охраняется всеми мерами государственного воздействия, включая принуждение; е) загальнозначущість; е) системность; ж) элемент системы права; с) абстрактность; и) властный характер; и) функциональность; й) ясность и т.д.
Специфика процессуальных норм заключается в следующем.
1. Они отличаются от материальных норм своему назначению. Материальные нормы регулируют права и обязанности субъектов и отвечают на вопрос «что делать?». Процессуальные нормы регулируют порядок, процедуру реализации этих прав и обязанностей и отвечают на вопрос «как, каким образом делать?».
2. Процессуальные нормы второстепенные отношении материальных. Это означает, что они возникают и существуют только при потребности в реализации материальных норм, по потребности в установлении обязательных для исполнительно-распорядительных органов и их должностных лиц правил рассмотрения административных дел.
Следует отметить, что потребность в административно-процессуальных нормах возникает лишь в случае, когда необходима специальная процедура для решения конкретного управленческого вопроса.
В таких случаях речь идет о материальные нормы административного права, реализация которых осуществляется через применение.
3. Конкретная административно-процессуальная норма всегда является средством реализации нескольких материальных норм, но обеспечивает эту реализацию только частично.
Невозможно построить автономную конструкцию, в которой бы взаимодействовали только две нормы: с одной стороны — материальная, с другой — процессуальная, то есть конструкцию, в которой процессуальная норма была бы замкнутая исключительно на одну материальную норму и обеспечивала бы ее реализацию в полном объеме.
Взятая в отдельности процессуальная норма, как правило, обслуживает несколько материальных норм, но никогда не обеспечивает их реализацию до конца. В свою очередь, отдельно взятой материальной норме для полной реализации надо взаимодействовать с группой процессуальных норм. Именно поэтому второстепенность норм процессуальных норм материальных не означает, что материальная норма порождает процессуальную.
4. Административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм не только административного права. Эту функцию они выполняют и в отношении других правовых отраслей.
Будучи первичным элементом административно-процессуального права и системы права в целом, административно-процессуальная норма одновременно является сложным системным образованием, имеет собственную структуру
Структура административно-процессуальной нормы — это ее внутреннее строение, логически обусловленная система взаимодействующих и взаимосвязанных элементов.
Традиционно в структуре юридических норм выделяют три составных элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию.
Гипотеза — указывает на конкретные жизненные обстоятельства (условия), при наличии или отсутствии которых административно-процессуальная норма вступает в действие.
Существует несколько разновидностей гипотез административно-процессуальных норм. Согласно степени определенности отраженных в ней обстоятельств гипотеза может быть абсолютно определенной и относительно определенной.
Относительно определенная гипотеза предоставляет субъектам правоприменения возможность самим решать вопрос о наличии или отсутствии условий для вступления административно-процессуальной нормы в действие. Обычно такие гипотезы формулируются с помощью семантических конструкций: «по необходимости», «в случае необходимости», «в случае, когда есть основание считать», «с учетом обстоятельств», «по собственной инициативе» и т.д.
Абсолютно определенная гипотеза четко очерчивает сферу применения административно-процессуальной нормы. Последняя вступает в действие в единственно возможном случае, прямо указанном в гипотезе. Соответствующий вопрос уже не полагается на усмотрение субъекта правоприменительной деятельности — оно однозначно решен законодателем.
По количеству отраженных условиях действия административно-процессуальной нормы, гипотезы подразделяются на простые и сложные.
В простой гипотезе указана лишь одно условие реализации нормы административно-процессуального права.
Сложные гипотезы устанавливают сразу несколько обстоятельств, которые предусматривают «применение» административно-процессуальной нормы. Среди этих гипотез выделяют альтернативные и комплексные.
В альтернативной гипотезе каждая отдельная обстоятельство из нескольких имеющихся является достаточным для вступления нормы в действие.
Комплексная гипотеза предусматривает несколько условий, одновременное наступление которых влечет возникновение соответствующих административно-процессуальных правоотношений. Каждая из этих условий, взятая отдельно, является недостаточной для активации административно-процессуальной нормы.
Диспозиция административно-процессуальной нормы — это правило поведения, за которым участники административно-процессуальных правоотношений действуют в случае наступления условий, предусмотренных гипотезой.
в Зависимости от степени конкретизации закрепленного правила поведения диспозиции норм административно-процессуального права классифицируются на прямые, альтернативные и бланкетные.
Прямая (определена) диспозиция содержит указание на единственно возможный в данном случае вариант поведения. Она является наиболее простой для понимания и применения, поскольку абсолютно точно и ясно определяет необходимое поведение субъектов правоотношений, не предполагая никаких ее альтернатив.
Альтернативная (по отношению определена) диспозиция закрепляет несколько вариантов возможного поведения. При возникновении обстоятельств, предусмотренных гипотезой, участник административно-процессуальных правоотношений получает возможность выбора одного, нескольких или даже всех этих вариантов сразу. Вместе с тем, его поведение не должно выходить за рамки, очерченные административно-процессуальной нормой.
Бланкетная («отсылочная», или «открытая») диспозиция содержит наиболее общую характеристику правила поведения, никак его не конкретизируя. Разъяснения относительно необходимого порядка действий следует искать в других нормах или нормативных актах, к которым она отсылает.
Иногда бланкетная диспозиция административно-процессуальной нормы переадресовывает субъекта правоприменения в других положений этого же нормативного акта.
Но гораздо чаще бланкетная диспозиция административно-процессуальных норм связана с другими нормативными актами. В подавляющем большинстве случаев она не содержит ссылки на конкретные нормы. Обычно, нормотворец ограничивается указанием на:
а) название соответствующего нормативного акта;
б) тип нормативных актов, где следует искать кореспондуючу юридическую норму;
в) субъекта издание нормативного акта;
г) сферу действия соответствующего нормативного акта;
д) законодательство Украины вообще.
Во всех указанных случаях поиск необходимой нормы возлагается непосредственно на субъекта правоприменительной деятельности.
Санкция административно-процессуальной нормы указывает на неблагоприятные последствия, наступающие в случае нарушения диспозиции.
Стоит отметить, что лишь незначительное количество административно-процессуальных норм характеризуется наличием «собственного» санкции. В этом нет объективной необходимости — ведь их реализация гарантирована общепринятыми мерами принуждения, как-то: отмена акта правоприменения, дисциплинарная ответственность должностного лица и т.д. А в тех случаях, когда неисполнение или нарушение определенного правила административного процесса составляет очевидную общественную опасность, реализация соответствующей административно-процессуальной нормы обеспечивается санкциями уголовно-правовых и административно-деликтных норм.
Отдельную санкцию норма административно-процессуального права устанавливает лишь тогда, когда нормотворец считает необходимым подчеркнуть особую важность закрепленного в норме правила поведения для всестороннего, непредвзятого, объективного, оперативного рассмотрения административного дела.
Итак, если возникает насущная необходимость в обеспечении определенных процессуальных действий с помощью мер процессуального принуждения, то последние формулируются в санкциях отдельных административно-процессуальных норм. При этом санкция выполняет функцию обеспечения нормального течения административного процесса и не имеет целью привлечение нарушителя процессуальных правил к ответственности. Ведь реальная процессуальная ответственность непременно была 6 связана с дополнительными неблагоприятными последствиями или наказанием виновного лица.
По степени определенности мер процессуального принуждения санкции административно-процессуальных норм делятся на абсолютно определенные, относительно определенные и альтернативные.
Абсолютно определенная санкция четко и однозначно предусматривает мероприятие негативного воздействия на недобросовестного участника административно-процессуальных правоотношений.
Относительно определенная санкция, закрепляя конкретный мера процессуального принуждения, одновременно устанавливает границы его применения.
Альтернативная санкция содержит перечень мер реагирования на нарушение правил административного процесса. Конкретное мероприятие (мероприятия) выбирает субъект правоприменительной деятельности.
— нормы, которые упорядочивают административно-процессуальные отношения в сфере предпринимательской деятельности;
— административно-процессуальные нормы, которые функционируют в других сферах общественной жизни.
За действием во времени различают такие виды административно-процессуальных норм:
— временные (с заранее определенной длительностью действия);
— постоянные (с неопределенной продолжительностью действия).
По действию в пространстве административно-процессуальные нормы делятся на:
Классификации норм административно-процессуального права строятся и по многим другим критериям: по способу изложения содержания нормы (определенные и бланкетные); по субъектам издания; за кругом адресатов и т.д.
Санкции некоторых административно-процессуальных норм могут сочетать признаки относительной определенности и альтернативности.
С целью как можно более полного осмысления закономерностей функционирования, принципов построения и других сущностных характеристик административно-процессуальных норм в теории права разрабатываются их различные классификации. Число таких критериев классификаций (а следовательно, и самих классификаций) является практически неограниченным, поэтому обратимся к наиболее значимым из них:
По функциональному назначению можно выделить:
— нормы-дефиниции — содержат определения категорий и понятий административно-процессуального права;
— нормы-принципы, выражающие основополагающие идеи, положенные в основу административного процесса и его отдельных производств;
— изначально-учредительные нормы — закрепляют цели и задачи административно-процессуальной деятельности органов публичной власти,*
— нормы, которые определяют круг источников административно-процессуального права и его институтов;
— нормы, определяющие процессуально-правовой статус субъектов административно-процессуального права;
— процедурные нормы — закрепляют административно-процессуальные сроки и последовательность административно-процессуальных действий;
— нормы, которые раскрывают содержание процессуальных правил или документов;
— нормы, которыми определяются основания и пределы юридической ответственности за нарушение правил административного производства;
— нормы, закрепляющие перечень мер процессуального принуждения, а также основания и порядок их применения;
— нормы, направленные на обеспечение законности в административно-процессуальной сфере;
— нормы, которые устанавливают иные правила организации и осуществления административно-процессуальной деятельности органов публичной власти.
Согласно сферы социальных отношений, в которой они функционируют, административно-процессуальные нормы классифицируются на:
нормы, регламентирующие административно-процессуальные отношения в сфере экономики и ее многочисленных отраслях — промышленности, строительстве, транспорте и т.д.;
— нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения в социально-культурной сфере, в частности в областях науки, образования, здравоохранения и т.п.;
— нормы, которыми регулируются административно-процессуальные отношения в тех или иных секторах политической сферы: обороны, безопасности, юстиции, внутренних дел, иностранных дел и т.д.;