Обычный правовой режим государственного служащего содержит определенные запреты и ограничения, вытекающие из особенностей государственной службы. Государственная служба считается по своей сути политической службой, поэтому среди основных ограничений прав гражданина, являющегося государственным служащим, являются именно его права политического характера. Политические права государственных служащих ограничены правовой системой страны.
Поскольку государственные служащие в своей деятельности выражают непосредственную волю и позицию государства, а не свою собственную или своего окружения, их публичные выступления оцениваются как выступления государственных служащих. Это положение не позволяет им выступать публично без соответствующего разрешения вышестоящих должностных лиц. В настоящее время сотрудники Администрации Президента РФ имеют право выступать в СМИ о своей служебной деятельности, а также о деятельности Администрации Президента РФ только в порядке, установленном руководителем Администрации Президента РФ (пункт шестой Указа Президента РФ № 117 от 29 января 1996 года). За рубежом такое положение закреплено, например, в статье тридцать восемь Устава Римской курии, которая гласит, что никто не имеет права говорить или давать интервью о персонале, текущей деятельности и направлениях работы Римской курии без соответствующего разрешения компетентного органа. Все официальные сообщения и заявления для прессы должны делаться исключительно через пресс-службу Святого Престола, в соответствии с положениями статьи сто пятнадцать, пункт восемь.
Ограничения, которые связаны с гражданской госслужбой
Ограничения, связанные с гражданской службой, установлены в статье шестнадцать Федерального закона № 79-ФЗ. Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе, если:
- Он или она были признаны непригодными или ограниченными в трудоспособности по решению суда, которое уже вступило в силу.
- Он/она приговорен/а к наказанию, которое исключает возможность исполнения им/ею своих обязанностей на государственной или гражданской службе, а также если у него/нее есть судимость или незавершенное дело.
- Отказался пройти процедуру получения доступа к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, если обязанности гражданского служащего по замещаемой должности гражданской службы или по должности гражданской службы, на которую он претендует, предполагают непосредственное использование таких сведений.
- Если у государственного служащего есть медицинское состояние, которое не позволяет ему поступить на государственную службу или оставаться на ней, и запрос из лечебного учреждения подтверждает это. Правительство определяет порядок медицинского освидетельствования, перечень таких заболеваний и форму медицинского заключения.
- В случае близкого родства или свойства (собственные родители, дети, супруги, сестры, братья или родители, сестры или братья супругов) с государственным служащим, если должность на государственной службе связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного другому.
- отказ от российского гражданства или приобретение гражданства другого государства.
- наличие гражданства другого государства (или нескольких), если иное не предусмотрено международным договором соответствующего государства.
- Представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на государственную службу
- Непредставление сведений, предусмотренных соответствующим федеральным законом, или представление заведомо ложных сведений о доходах, имуществе или обязательствах имущественного характера.
Этот перечень ограничений намеренно контрастирует с двенадцатью ограничениями, которые были закреплены в предыдущем Федеральном законе №119-ФЗ в статье одиннадцать. Согласно этим ограничениям, должностное лицо не имеет права:
- Осуществлять иную оплачиваемую деятельность, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
- Быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов страны, органов местного самоуправления.
- Осуществлять предпринимательскую деятельность лично или через доверенных лиц.
- состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не установлено федеральным законодательством или если он не назначен для участия в управлении организацией в порядке, предусмотренном настоящим законодательством и законами субъектов страны.
- Быть агентом или представителем третьей стороны в государственном органе, для которого он или она является государственным служащим или который непосредственно подчинен или подчиняется ему или ей.
- Закон также предусматривает непубличное использование материально-технического, финансового и информационного обеспечения и другого государственного имущества, а также служебной информации в иных целях.
- Получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего.
- Получать различные виды вознаграждений от физических и юридических лиц (т.е. подарки, вознаграждения, услуги, займы, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и другие вознаграждения), которые связаны с выполнением служебных обязанностей, в частности, даже после выхода на пенсию.
- Получение наград, любых почестей и специальных знаний иностранных государств, международных и иностранных организаций без соответствующего разрешения Президента.
- Выезжать в служебные командировки за границу за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в строгом соответствии с международными договорами страны или на основе взаимности с предварительного согласия федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов РФ с органами государственной власти иностранных государств, международными и иностранными организациями.
- Участие в забастовках любого рода.
- Использование своего служебного положения в прямых интересах политических партий, общественных и особенно религиозных объединений для пропаганды своего отношения к ним. В государственных органах не могут создаваться структуры политических партий, религиозных или общественных объединений, за исключением профессиональных союзов (в соответствии с абзацем первым статьи одиннадцатой Федерального закона № 119-ФЗ от 1995 года).
Запреты для госслужащих
Оказывается, из прежних ограничений для государственного служащего были исключены пункты, касающиеся совмещения должностей, совместимости депутатского мандата (т.е. в законодательной ветви власти) с государственной должностью (т.е. в исполнительной ветви власти) и пункты, касающиеся предпринимательской деятельности. Они были перенесены в категорию запретов для публичного должностного лица. К таким запретам относятся:
- Платное участие в деятельности руководящего органа организации коммерческого характера, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
- Занимать должность гражданской службы в следующих случаях: при избрании или назначении на государственную должность, за исключением случаев, предусмотренных указами Президента России; при избрании на выборную должность в органе местного самоуправления; при избрании на оплачиваемую выборную должность в профсоюзном органе, в частности в выборном органе базовой профсоюзной организации, созданной в государственном органе.
- Осуществление экономической деятельности;
- Приобретение, в случаях, определенных федеральным законом, ценных бумаг, от которых, вероятно, будет получен доход;
- Выступление в качестве агента или представителя третьей стороны в государственном органе, в котором он или она непосредственно выполняет функции государственного служащего, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом или другими федеральными законами.
- Получение вознаграждения от физических и юридических лиц в прямой связи с исполнением своих обязанностей (т.е. зарплата, подарки, услуги, займы, оплата развлекательных мероприятий, поездок, отдыха и другие вознаграждения). Подарки, полученные государственными служащими в связи с протокольными мероприятиями, связанными со служебными командировками, а также другими официальными мероприятиями, относятся к сугубо федеральной собственности и собственности субъекта РФ, передаются государственным служащим правовым актом в государственный орган, в котором он замещает должность, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ.
- Выезд за пределы страны за счет средств физических или юридических лиц в непосредственной связи с исполнением служебных обязанностей, за исключением служебных поездок, осуществляемых в строгом соответствии с международными договорами Российской Федерации или по взаимной договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами государственной власти других стран, международными организациями, а также иностранными организациями.
- Использование в целях, непосредственно не связанных с исполнением служебных обязанностей, определенных материалов, технических средств и других предметов снабжения или иного государственного имущества, либо их передача третьим лицам.
- Разглашение или использование в целях, не связанных непосредственно с гражданской службой, сведений, ранее отнесенных к сведениям конфиденциального характера в соответствии с федеральным законом, или служебной информации, с которой он ознакомился в связи с исполнением должностных обязанностей.
- Делать публичные заявления, оценки и суждения, в частности в средствах массовой информации, о деятельности государственных органов и их непосредственных руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа или государственного органа, в котором государственный служащий занимает должность, если это не входит в его прямые служебные обязанности.
- Принятие без письменного согласия представителя нанимателя награды, почетного или специального звания (кроме академического) иностранного государства, международной организации, политической партии, иного общественного объединения или религиозного объединения, если в его непосредственные служебные обязанности входит взаимодействие с такими организациями и объединениями.
- Использование преимуществ своего служебного положения для агитации на выборах, для агитации по вопросам референдума.
- Использование преимуществ своего должностного положения в непосредственных интересах политических партий, иных общественных объединений, религиозных объединений и других организаций, а также публичное выражение своего отношения к таким объединениям и организациям в качестве должностного лица, если это не входит в его прямые служебные обязанности.
- Создавать или содействовать созданию в государственных органах структур политических партий, иных общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных общественных объединений) и религиозных объединений.
- Прекращение выполнения своих прямых обязанностей для разрешения служебного спора.
- входить в состав органов управления, советов директоров, наблюдательных советов или иных органов иностранных некоммерческих организаций и их структурных подразделений, действующих на территории нашей страны, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
- Осуществление оплачиваемой деятельности, финансируемой строго за счет средств иностранных государств, международных или иностранных организаций, граждан иностранных государств и лиц без гражданства без письменного согласия представителя нанимателя, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или действующим законодательством страны.
В законодательстве также появилось ограничение в виде обязанности государственного чиновника четко информировать администрацию о конфликте интересов между ним и интересами государственной должности, очевидном по личному мнению чиновника (согласно третьему пункту статьи девятнадцать Федерального закона № 79-ФЗ). Коррупция обычно, по словам В.А. Прокошин, следствие конфликта интересов, проявляющееся в использовании полномочий агента для достижения целей, не предусмотренных поручением.
Эти ограничения напрямую коррелируют с соответствующими положениями иностранных законов.
В Японии такие ограничения прямо закреплены в законе: в статье сто второй — ограничения на политическую деятельность работника, а в статье сто третьей — ограничения на частное предпринимательство. Активное участие в политических партиях категорически запрещено, и работник не может стать кандидатом на государственную должность, замещаемую путем публичных выборов, т.е. он не имеет пассивного избирательного права. В течение двух лет после ухода с государственной службы чиновник не может занимать должности в организациях, ориентированных на получение прибыли, при условии, что их деятельность непосредственно связана с предыдущей работой чиновника. Нарушение запрета на извлечение прибыли может повлечь уголовную ответственность в виде лишения свободы на срок до трех лет с обязательными принудительными работами. Права профсоюзов также ограничены.
Посол США в Венгрии подал в отставку в январе 1990 года из-за конфликта интересов: он стал сотрудничать с Канадско-американской финансовой корпорацией, чтобы продолжать инвестировать в Восточную Европу.
Особенность правового статуса государственных служащих в странах с социалистической правовой системой означает, что союзы государственных служащих не запрещены. Скорее всего, это связано с трудовым характером отношений госслужащего с властью. Статья сто семьдесят четыре президентского указа от 12/03/47 гласит, что трудящиеся имеют полное право на свободу объединения, а также право на забастовку. Специальный указ определил объем этих свобод и процедуры примирения и арбитража. Очевидно, что забастовка недопустима ни со стороны чиновников, ни со стороны рабочих: правительство не может ее допустить, так как это означало бы, что данное правительство неспособно управлять делами социалистического, общинного строя.
Совместная служба лиц, связанных друг с другом, строго ограничена, например, статьей семь швейцарского закона. В Римской курии запрет на такую службу невозможен при наличии родственных связей с четвертым коленом (кровные родственники) и вторым коленом (неродные родственники). Такое генетическое ограничение обычно носит расовый характер или отражает конфликт интересов между государством и человеком.
Нечастым случаем применения принципа об ограничении совместной службы лиц, связанных семейными узами, является дело Т.Б. Дьяченко, дочери Бориса Ельцина, назначенной им на должность советника президента страны. Когда председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев указал, что это решение президента противоречит действующему законодательству, пресс-служба президента сообщила в прессе "О заявлении председателя Государственной Думы" и аргументировала, что федеральный закон о государственной службе не относит президента, как и других лиц категории "А", к государственным служащим. И по этой причине нет никаких ограничений на совместную службу близких родственников. Казуистическое великолепие формулировки, призванной повернуть закон в нужном направлении, здесь налицо.
Сложности в правовой квалификации возможности осуществления предпринимательской деятельности служащим государственного или местного органа власти демонстрирует следующий случай.
В Череповецком городском суде Вологодской области была доказана вина некоего гражданина в получении взятки. Он был председателем Череповецкого комитета по физкультуре и спорту и имел исполнительно-распорядительные полномочия. От имени комитета он заключил контракт с компанией из Болгарии, в результате чего комитет понес огромные убытки. В принципе, чиновник на государственной или муниципальной службе не имеет права заниматься предпринимательской деятельностью, что также запрещено Антимонопольным законом. Однако при таких обстоятельствах Верховный суд отменил осуждение этого гражданина по первой части статьи сто семьдесят УК РСФСР (действовавшей в то время). Верховный суд постановил, что поскольку в действиях гражданина не было личной заинтересованности или корысти, он не несет ответственности за злоупотребление властью или служебным положением.
Тот факт, что десятки чиновников из различных министерств и других органов исполнительной власти входят в советы директоров акционерных обществ, что привело к слиянию государственного аппарата с коммерческими организациями, П.В. Куракин трактует как узаконенную коррупцию. Но, по всей вероятности, это не легализованное преступное поведение, оно запрещено законом, а имеющая место преступная практика остается без адекватного государственного ответа, скорее всего, благодаря все той же комбинации государственного аппарата и организованной преступности, т.е. мафиозных формирований.
Как может нормально функционировать государственный аппарат, в частности Администрация Президента, когда его сотрудники числятся и в других органах и могут служить авторитетным прикрытием для действий отдельных компаний? Например, глава Администрации Президента, Д.А. Медведев был "избран" председателем совета директоров "Газпрома". 04.09.2006 г. СМИ сообщили о поездке президента В.В. Путина в Грецию и Болгарию. Путин посетил Грецию и Болгарию, чтобы решить вопрос о прокладке нефтепровода в обход проливов Босфор и Дарданеллы через территорию этих стран, чтобы нефть местных компаний могла перекачиваться в Средиземное море. Решение этого экономического вопроса не входит в компетенцию Владимира Путина. Это не входит в компетенцию Путина как президента страны, поскольку нефтяные компании работают на принципах рискованного частного бизнеса. Использование служебного положения для лоббирования интересов частных негосударственных компаний является прямым нарушением законодательства о государственной службе. Государство не имеет права подвергать себя рискам частного права. Это было бы прямым нарушением запрета на совмещение государственных функций с предпринимательской деятельностью, а действующее национальное законодательство четко отделяет государственные должности от должностей государственной службы в качестве спасательного круга.
Совершенно недопустимо, чтобы В. Черномырдин, посол России в Украине, выступал как частный предприниматель с компаниями, в которых он имеет акции в Украине. Под сенью российского государства этот "дипломат" занимается своими делами, делая отношения между двумя странами все хуже и хуже.
Дело швейцарской компании Noga считается наиболее показательным случаем, когда невозможно совместить частные и общественные интересы через деятельность государственных чиновников и частных компаний. Столкновение между отечественными компаниями и швейцарской правовой системой, где закон обычно соблюдается довольно строго, приводит российских бизнесменов и государственных чиновников к неразрешимым конфликтам.
В мае 2008 года Министерство финансов России, возглавляемое Кудриным, подало иск против компании во французский суд, требуя компенсации за ущерб, нанесенный незаконным захватом компанией российской собственности. Министерство финансов заявило, что хотя компания не наложила арест на российские активы, ее действия нанесли ощутимый ущерб репутации и экономическим интересам нашей страны. В то же время, по данным Министерства финансов, компании было предписано выплатить компенсацию Банку России, а также информационному агентству РИА Новости. В начале этого процесса стоит гарантия российского правительства Черномырдина по договору частной компании внутренних полетов с этой компанией, Noga. После быстрого "банкротства" компании требование о выплате российского долга за поставленный товар перешло к ее кредиторам — четырем банкам из Швейцарии. Банки выдали компании доверенность на взыскание долга Российской Федерации. В 2006 году американский бизнесмен Коган выкупил у банков права требования российского долга, а в 2007 году они были переданы Министерству финансов России. Абсолютное смешение участников правоотношения с соответствующими субъектами права, ответственности и обязанности. Это мутная вода, в которой барахтается коррумпированный государственный аппарат. Национальная собственность, арестованная в ходе судебного процесса по делу Ноги во Франции, была разблокирована французскими судами, поскольку государственная собственность, в отличие от негосударственной, обладает иммунитетом от ареста.
Права госслужащего
Обязанности должностного лица соответствуют его правам, которые должны быть достаточными для обеспечения выполнения им своих обязанностей. Они изложены в четырнадцатой статье Федерального закона № 79-ФЗ.
Государственный служащий имеет право:
- Обеспечить надлежащие организационные и технические условия, необходимые для выполнения служебных обязанностей.
- Ознакомление с должностной инструкцией и другой документацией, определяющей его права и обязанности, связанные с должностью гражданской службы, критерии оценки исполнения обязанностей, показатели профессиональной деятельности, а также условия продвижения по службе.
- Отдых, который обеспечивается путем установления приемлемого рабочего времени, предоставления выходных дней, а также отгулов, ежегодного оплачиваемого отпуска (основного и дополнительного).
- Оплата труда и другие выплаты в строгом соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и трудовым договором.
- Получать информацию и материалы, необходимые для выполнения своих обязанностей в строго определенном порядке, вносить предложения по улучшению деятельности государственного органа.
- В случае отказа гражданскому служащему в допуске к государственной тайне, а также в случае исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей, доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, в строго установленном порядке предоставляется такому лицу.
- иметь доступ, строго в установленном порядке, в органы государственного управления, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации в связи с исполнением ими своих обязанностей.
- Знакомиться со всеми отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до их включения в личное дело, с материалами личного дела, приобщать к личному делу письменные объяснения и другие документы и материалы.
- Защита информации государственного служащего.
- Строго конкурсные акции.
- Профессиональное обучение, непрерывное профессиональное образование, обучение в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
- Членство в профсоюзе.
- Рассмотрение индивидуальных трудовых споров в строгом соответствии с настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.
- Проведение специального аудита эффективности по его собственному заявлению.
- Защита своих прав и законных интересов на государственной службе, включая право обжаловать их нарушение в суде.
- Медицинское страхование в соответствии с настоящим законом и законом о медицинском страховании государственных служащих.
- Защита государством его собственной жизни и здоровья, а также жизни и здоровья членов его семьи и имущества, принадлежащего непосредственно ему.
- Государственное пенсионное обеспечение в строгом соответствии с федеральным законом.
Еще одно особое правило для государственных служащих заключается в том, что они не могут быть членами различных ассоциаций, членство в которых предполагает обязанности, непосредственно связанные с государственной службой. Как правило, это ограничение для государственных служащих за рубежом является прямым следствием доктрины нейтралитета государственных служащих, вызванной многопартийностью и сменой правящей партии после выборов. Правящие партии меняются у власти, и государственный служащий, выполняя свои служебные обязанности, должен занимать нейтральную позицию по отношению к происходящим событиям. В России бывший мэр Санкт-Петербурга Александр Собчак был членом Мальтийского ордена, поэтому по общественному телевидению транслировались передачи о процедуре рукоположения членов ордена, то есть это была определенная реклама организации.