Это второе издание учебника, в котором также рассматривается проблемно-ориентированное преподавание конституционного права. Молчаливое неприятие проблемно-ориентированного обучения неизбежно оказывает негативное влияние на качество образования. При этом автор предлагает рассматривать серьезные проблемы конституционного права с политико-правовой точки зрения, поскольку оценка их с юридической точки зрения была бы односторонней, искажающей суть исследуемых проблем. Конституция — это политико-правовой документ. Политика и право в ней должны находиться в органическом единстве, сливаясь друг с другом. Конституционное право — одна из наиболее важных и острых политико-правовых отраслей права. Впервые в нашей юридической литературе дается исчерпывающий набор определений основных понятий конституционного права автором. В конце каждой главы учебника приведены диаграммы, которые дополняют, улучшают визуализацию и повышают эффективность усвоения основных понятий и сложных проблем конституционного права. Справочник содержит многочисленные рекомендации по реформированию конституционно-правовых институтов, уделяя внимание не только тому, что, но и тому, как нужно делать. Во втором издании Справочника достаточно полно отражены новые законы, принятые со времени его первого издания. За этот период было принято достаточно много новых законов, имеющих непосредственное отношение к конституционному праву, а также огромное количество поправок в действующие законы России.
Приведенный ознакомительный отрывок из книги Конституционное право России предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.
Глава 1 Конституционное право — отрасль права, учебная и научная дисциплина
Концепция конституционного права
Термин "конституционное право" имеет многогранное значение и используется для обозначения отрасли права, науки и учебной дисциплины. [1]
Конституционное право как отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при осуществлении народом власти.
Конституционное право как отрасль науки права — это наука о демократии, предметом которой является конституционное право как отрасль.
Наука конституционного права разрабатывает концепцию отрасли права; изучает конституционно-правовые нормы и институты; общественные отношения, лежащие в основе конституционного строя Российской Федерации; конституционно-правовой статус человека и гражданина; избирательную систему; статус депутата; систему организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Наука конституционного права изучает общественные отношения, которые связаны с осуществлением государственной власти; характер взаимодействия конституционных норм с нормами других отраслей права; выявляет эффективность конституционных норм и дает рекомендации по их совершенствованию.
На этом этапе стоит отметить, что наука конституционного права выходит за рамки самой отрасли права, когда речь идет о законопроектах — будущих источниках конституционного права, которыми в принципе являются идеи науки и парламента. Только после их принятия они становятся частью отрасли конституционного права.
Конституционное право как учебная дисциплина представляет собой совокупность юридических знаний о конституционном праве как отрасли права и как науке.
В то же время нельзя обойти стороной дебаты о терминах "государственное право" и "конституционное право". Р. Декарт однажды посоветовал: "Определите значение слов, и вы избавитесь от половины иллюзий мира".
Несмотря на то, что спор отечественных ученых о значении и понятиях "государственное право" и "конституционное право" продолжается уже несколько десятилетий, единого мнения по этому вопросу до сих пор нет. Еще в 1971 году редакция журнала "Советское государство и право" дала возможность двум известным советским ученым А.И. Лепешкину и В.Ф. Котоку [2], сторонникам двух противоположных точек зрения, изложить свою позицию. Не вдаваясь в анализ их концепций, стоит отметить, что А.И. Лепешкин отстаивал концепцию "государственного права", а В.Ф. Коток — концепцию "конституционного права". В настоящее время многие ученые ставят знак тождества между понятиями "государственное право" и "конституционное право". Однако эти понятия не идентичны.
Концепция "конституционного права" официально получила свое развитие с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, первая глава которой называется "Основы конституционного строя". В соответствии с этой главой постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 года был утвержден "Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования". [3] А приказом Министерства науки и технической политики Российской Федерации от 28 февраля 1995 года была введена академическая специализация (12.00.02), охватывающая конституционное право; административное право; государственное управление; муниципальное право. [4] После принятия этих документов многие ученые согласились с переименованием государственного права в конституционное, а некоторые пошли на компромисс. Эту отрасль права стали называть конституционным (государственным) правом. Например, большой коллектив известных авторов во главе с Б.А. Страшун опубликовал учебник "Конституционное (государственное) право зарубежных государств" (том 1-1993, том 2-1995, том 3-1997). В 2002 году М.Б. Смоленский опубликовал учебник "Конституционное (государственное) право России". [5] В такой точке зрения можно увидеть отождествление понятий "государственного" и "конституционного" права". Некоторые авторы прямо заявляют: "В данной работе термины "государственное право" и "конституционное право" рассматриваются как синонимы". [6] М. В. Баглай в своем учебнике обозначил третий параграф первой главы следующим образом: "Конституционное право или право штата? Спор о терминах". [7] Категоричность этого заявления не вызывает сомнений. Даже сторонник конституционного права Н.А. Богданов был вынужден признать: "Если главная роль признана за государством, то соответствующей отраслью права не может быть ничего другого, кроме государственного права". [8] Известный российский ученый А. А. Белкин, проведя тщательный анализ позиций многих ученых по этому вопросу, пришел к следующему выводу: "на наш взгляд, более выгодно называть эту отрасль "государственным правом" в связи с тем, что ее название "конституционное" заранее ограничивает анализ соответствующих правовых институтов рамками отдельного вида регулирования." [9]
Во многих университетах страны термину "государственное право" отдается предпочтение. Например, на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета один из факультетов называется "Государственный юридический факультет". Автор учебника никогда не сомневался в том, что концепция государственного права является научной. Однако он использует термин "конституционное право" в названиях многих своих публикаций только потому, что издатели считают, что название "государственное право" не гарантирует им коммерческий успех.
Спорным является не столько название, сколько содержание. Автор считает, что термины "государственное право" и "конституционное право" — это не одно и то же.
Во-первых, не все нормы, содержащиеся в конституции, относятся только к государственному праву.
Во-вторых, Конституция не содержит огромного количества норм государственного права. Невольно возникает вопрос: какова основная причина спора, какое обоснование стоит за термином "конституционное право"?
По моему глубокому убеждению, политика вторглась в академические дебаты, встав на сторону концепции "конституционного права".
Во-первых, такая концепция направлена на повышение роли и значения Конституции, уважения и доверия к ней, а в целом — чувства гордости за Основной закон своей страны.
Во-вторых, конституционное право звучит более престижно и, если хотите, более привлекательно для слуха.
В-третьих, мы должны честно признать, что для обычных граждан термин "государственное право" мало что говорит, в то время как термин "конституционное право" более доступен и общепонятен.
Деление права на отрасли основано на двух критериях:
1) объект регулирования;
2) способ регулирования.
Конституционное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие при осуществлении государственной власти. Метод регулирования является важным критерием для разделения права на отрасли. Я бы назвал его методом политического воздействия, который не исключает принуждения, поскольку субъекты конституционно-правовых отношений порой не характеризуются "классическими" средствами юридической ответственности.
Нормы конституционного права направлены не только на регулирование общественных отношений, но и на установление базовых основ государства и общества. К ним относятся: основы (конституционного) государственного строя; основы прав и свобод человека и гражданина; федеративное устройство государства; основы избирательной системы; основы статуса депутатов; основы организации и деятельности органов государственной власти; основы статуса местного самоуправления.
При изучении проблем конституционного права необходимо обратить внимание на его политико-правовое назначение, которое признается немногими учеными. Конституционное право призвано не только закреплять демократические основы государства и общества, приоритетное положение человека и гражданина, создание равных правовых условий для участия во власти, но и способствовать формированию благоприятных условий и оптимального тактического и стратегического пространства для поступательного развития государства и общества; уравновешивать силы социальных и политических групп, участвующих в осуществлении власти или стремящихся к власти. Важную роль играет конституционное право как эффективный инструмент на пути тех сил, которые всеми средствами и способами пытаются и уже добиваются власти и богатства в своих личных интересах за счет ограбления государства и большинства россиян. К сожалению, нам еще предстоит увидеть заметный эффект от этой функции.
Конституционно-правовые нормы и их характеристика
В нашей юридической литературе принято давать общеправовую характеристику конституционно-правовых норм. Думается, что нет необходимости повторять аксиомы общей теории права, но необходимо указать на особенности конституционно-правовых норм, которые присущи им по сравнению с нормами других отраслей права.
1) Во-первых, нормы конституционного права различаются по своему содержанию и по сфере регулируемых общественных отношений. Они направлены на закрепление базовых основ государства и общества и регулирование важнейших общественных отношений.
2) Нормы конституционного права отличаются прямым действием. Суть этого эффекта заключается в том, что права и обязанности субъектов вытекают не из конкретных правоотношений, а непосредственно из основного закона.
3) Они характеризуются структурными особенностями. Принято считать, что правовые нормы имеют трехчастную структуру: гипотеза, диспозиция и санкция. Конституционно-правовые нормы чаще всего имеют диспозицию, реже — гипотезу и лишь в некоторых случаях — санкцию.
4) Нормы — определения. Так, в статье 1 Конституции Российской Федерации дается определение нашего государства: "Российская Федерация — Россия — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления". Впервые научно обоснованное определение российского государства сформулировано в нашей Конституции. Правда, она также нуждается в корректировке. Я думаю, что его следует сформулировать следующим образом: "Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное социальное и светское правовое государство с республиканской формой правления".
5) Нормы — принципы. Статья 10 Конституции РФ закрепляет принцип разделения властей: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
6) Нормы и правила. По сути, вся глава 2 Конституции "Права и свободы человека и гражданина" состоит из положений, очевидность которых не требует комментариев.
7) конституционные нормы, с помощью которых устанавливаются органы государства и федеративное устройство России (см. статьи 71-72 и 80-93 Конституции РФ).
8) Нормы, ориентированные на программу. В действующей Конституции их не так много. Основной закон провозглашает, что наше государство — это правовое и социальное государство, каковым Россия пока не является. Конституция поставила перед нами задачу построить правовое и социальное государство.
Конституционно-правовые отношения и их особенности.
Как уже отмечалось, конституционно-правовые отношения возникают в процессе осуществления государственной власти. Они могут возникнуть только при наличии соответствующих правовых норм.
В нашей юридической литературе нет единого подхода к количеству, классификации и содержанию конституционно-правовых отношений. Амплитуда колебаний их числа велика — от 3 до 14. Единого подхода к их классификации нет, системный подход нарушен, один и тот же тип отношения может иметь разный порядковый номер. Более того, количество отношений в системе классификации может совпадать, но не совпадать по содержанию. По мнению автора, конституционно-правовые отношения следует классифицировать на семь групп, что не исключает, а, наоборот, предполагает их деление на подгруппы.
1. отношения, возникающие в сфере основ конституционного (государственного) строя.
2. отношения, возникающие в сфере прав и свобод человека и гражданина.
3) отношения, возникающие в сфере федеративного устройства Российской Федерации.
4) Отношения, возникающие в сфере избирательной системы.
5) отношения, возникающие в сфере правоотношений депутатов.
6. отношения, возникающие в сфере основ организации и деятельности органов государственной власти.
7. отношения, возникающие в сфере местного самоуправления.
Под субъектами конституционно-правовых отношений понимаются их участники, выступающие в качестве сторон. Их круг достаточно широк. Это: народ, население, гражданин, государство, субъекты федерации, органы государственной власти, депутаты, избирательные комиссии, партии и движения.
Объекты конституционно-правовых отношений
Под объектами конституционно-правовых отношений следует понимать то, на что направлено конкретное право и соответствующая обязанность для удовлетворения притязаний субъекта, имеющего на него право.
В нашей юридической литературе многие ученые понимают сами отношения как объекты. С таким подходом трудно согласиться. Невольно возникает вопрос: что же тогда является объектом регулирования? Субъекты определенных правоотношений заинтересованы не в самих отношениях, скажем, в случае смещения депутата избирателями, а в мандате депутата, лишение которого приводит к тому, что он становится бывшим депутатом со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями. [10]
Объекты делятся на:
1) имущество; 2) имущественные товары;
3) неимущественные товары.
Чаще всего объектами конституционно-правовых отношений являются действия, которые принимают различные формы в зависимости от объектов отношений и решаемых проблем. Например, согласно пункту "в" статьи 103 Конституции Российской Федерации, Государственная Дума назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации и оформляет это назначение постановлением. Государственная Дума решает многие вопросы путем принятия законов.
Имущественные блага как объекты конституционно-правовых отношений появляются реже, чем действия. Эти отношения связаны с закреплением форм собственности и реализацией гражданами своих конституционных материальных прав. Например, статья 39 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину "социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом".
Нематериальные блага как предмет конституционно-правовых отношений имеют место в связи с реализацией права избирать и быть избранным, права законодательной инициативы, права Государственной Думы договориться о лишении депутата неприкосновенности и т.д. [11]
Установление, изменение и прекращение конституционно-правовых отношений
Возникновение, изменение и прекращение конституционно-правовых отношений связано с обстоятельствами, предусмотренными правовыми нормами (юридическими фактами). Они отличаются от других публичных фактов тем, что влекут за собой конкретные правовые последствия. Юридические факты по своей природе делятся на действия и события.
Юридические акты — это обстоятельства, связанные с деятельностью человека, проявление его воли.
Юридические события не зависят от воли человека, они происходят вне ее.
Правовые акты могут быть законными и незаконными. Примером законного действия является принятие закона или иного акта уполномоченным государственным органом, в то время как примером незаконного действия является попытка принятия акта органом, не уполномоченным на это. На практике случается, что государственные органы принимают решения, выходящие за рамки их компетенции.
К событиям относятся, например, рождение или смерть человека или достижение определенного возраста. Например, если в день выборов гражданину исполняется 18 лет, он приобретает право голоса, а если ему исполняется 21 год, он приобретает право быть избранным в Государственную Думу.
Источники конституционного права
Источники права — это выражения права.
В юридическом смысле под источником конституционного права понимаются правовые формы, то есть правовые акты, в которых выражены нормы конституционного права. Таким образом, источником конституционного права будет не любой закон или иной акт, а только такой закон или иной акт, который содержит нормы конституционного права. [12]
1) Основным источником конституционного права является Конституция Российской Федерации.
2) На втором месте — федеральные конституционные законы. Например, федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации".
3) Важное место среди источников конституционного права занимают декларации: Декларация о государственном суверенитете, Декларация о правах и свободах человека и гражданина, Декларация о языках народов России;
4) Федеральные законы, такие как закон о российском гражданстве, закон о выборах депутатов Государственной Думы и многие другие.
5) Конституции республик и уставы других субъектов федерации;
6) нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации (Палаты Федерального Собрания, Президента, Правительства) и органов государственной власти субъектов федерации, если они приняты в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации.
7) Особое место среди источников конституционного права занимают решения и заключения Конституционного Суда Российской Федерации, принятые по вопросам его компетенции и др.
Система конституционного права
Система конституционного права — это группировка конституционно-правовых норм в определенном порядке в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими общественных отношений и смысла норм.
Система конституционного права тесно связана с Конституцией Российской Федерации. Это не случайно, так как важнейшие конституционно-правовые институты выражены и закреплены в Конституции. Однако было бы ошибкой, как это делают многие ученые, полностью отождествлять систему конституционного права с системой Конституции. Не будет преувеличением сказать, что конституционные системы стран мира, как и наша Конституция, по ряду причин далеки от научного идеала. В первом случае по политическим причинам, а во втором — по временным. Конституции разрабатывались и принимались в сложных условиях, которые не позволяли доработать их основные положения, а политические намерения составителей влияли на демократизацию конституции.
Первое место в системе конституционного права России занимают нормы, закрепляющие основы государственного (конституционного) строя.
Вторая группа включает нормы, закрепляющие основы прав и свобод человека и гражданина.
Третья группа касается федеративного устройства России.
Четвертая группа включает нормы, определяющие основы российской избирательной системы.
Пятая группа состоит из норм, определяющих основы правового статуса депутата.
Шестая группа состоит из норм, устанавливающих систему и основы организации и деятельности органов государственной власти.
Седьмая группа включает нормы, определяющие конституционный статус органов местного самоуправления.
Все эти группы конституционно-правовых норм, расположенные в таком порядке, образуют наиболее общую систему конституционного права, которая не исключает, а, наоборот, предполагает его конкретизацию.
Место конституционного права в российской правовой системе
Конституционное право в России занимает первое и ведущее место в правовой системе, что определяется тем, что его положения составляют основу государства и общества, регулируют важнейшие общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти. Они определяют суть всех других отраслей права.
Провозглашенные в конституционном праве права и свободы человека и гражданина представляют собой "высшую ценность" и являются приоритетными для всех отраслей права. Например, уголовное право призвано обеспечивать уголовно-правовыми средствами соблюдение конституционных прав, свобод и обязанностей граждан.
Принципы конституционного права утверждают суверенитет россиян как многонациональной нации и определяют формы его реализации.
Нормы конституционного права устанавливают принципы государственного устройства, его деление на государства, национальные государства, политико-территориальные и административно-территориальные образования, определяют формы государственных отношений между государством в целом и его частями и их правовой статус.
Нормы конституционного права, устанавливая режим, основы организации и деятельности государственных органов, тем самым определяют и закрепляют основные принципы организации и деятельности административных органов, т.е. содержат основные принципы для административного права. Таким образом, конституционное право содержит нормы, которые являются основополагающими для всех других отраслей права.
В заключение необходимо сформулировать определение этой отрасли права:
Конституционное право — ведущая отрасль права России, представляющая собой совокупность правовых норм, определяющих основы государственного (конституционного) строя; основы прав и свобод человека и гражданина; федеративное устройство Российской Федерации; основы избирательной системы; основы правового статуса депутата; основы организации и деятельности государственных органов; основы статуса местного самоуправления; направленных на регулирование властных отношений и оптимальное соотношение баланса сил общественно-политических групп, участвующих в осуществлении государственной власти и местного самоуправления.