По закону.ru

Юридическая консультация и новости законодательства
Телефоны для консультации:
Москва: 8 (499) 112-30-06
СПб: 8 (812) 409-43-23

Новая Конституция: оценки, предложения, обоснования

4.05.2010
Феликс Кулов 1. Общая оценка и анализ Представленный Временным правительством проект новой Конституции предусматривает увеличение полномочий Жогорку Кенеша, что сразу же многим дало повод говорить о переходе нашей страны к парламентской форме правления. Однако, имеются и противоположные мнения. Предлагаемый проектом вариант государства называется еще и смешанной формой правления: парламентско-президентской, т.к. в парламентской республике президент избирается не всенародно,а депутатами или же совместно с представителями – выборщиками от регионов, земель. А если глава государства избирается всем народом и к тому же имеет право (хотя бы и формальное) назначать премьер-министра и министров, то это никак, по мнению некоторых, не может соответствовать чисто парламентскому типу. Одним словом, как говорится в одной шутке про юристов: когда спорят два юриста появляется три мнения. Поэтому спор о форме правления не столь принципиален. Важнее не название, а суть , содержание. Главный вопрос, который волнует всех – это необходимость иметь сильную власть, способную восстановить порядок, обеспечить политическую и социальную стабильность, устойчивость экономики и сохранение межнационального согласия и мира. Для многих такая сильная власть ассоциируется с должностью Президента, наделенного огромными правами. Более того, часто можно услышать, что наш народ нуждается в «крепкой руке», иначе он неизбежно «разболтается». В ответ на это можно привести следующие доводы: 1) А.Акаев и К.Бакиев, обладали исключительно широкими положениями, проще говоря, неограниченной властью, но так и не смогли обеспечить порядок в стране и экономический рост. Итог их правления печален: оба позорно сбежали опасаясь гнева своего народа. Следовательно, наличие больших полномочий у Президента это еще не самое важное условие для сильной власти. 2) В сегодняшней ситуации, когда в Кыргызской Республике нет легитимной власти, распущен Жогорку Кенеш, ликвидирован Конституционный Суд и все чиновники стали временно исполняющими обязанности, практически очень трудно будет определиться с выбором главы государства. А если он к тому же будет наделен достаточно серьезными полномочиями, то велика опасность получить «кота в мешке». Потом задний ход давать уже будет невозможно. Даже на выборах Президента с усеченными полномочиями будут задействованы все допустимые и недопустимые способы. Надо признать, что предвыборная гонка уже началась и для всех очевидны старания некоторых деятелей, которые буквально запихивают членов своих партий на всевозможные должности, надеясь тем самым на пресловутый административный ресурс. В таких диких условиях безвластия нельзя рисковать с выбором сильного Президента. Нужна сбалансированная структура власти в которой все ее ветви должны как бы уравновешивать друг друга. Вполне вероятно, что мы несколько позже придем к президентско-парламентской форме, но сейчас не то время, не те условия, не тот уровень политической культуры. 3) И еще один довод. В западноевропейских государствах, большинство которых относится к парламентскому типу государства, имеется достаточно устойчивая экономика, сильная власть, стабильность, законность и порядок. Их руководители правительств вполне успешно представляют свои страны на переговорах с президентами других государств и разность их правового статуса и названия должностей никого не смущают и не отталкивают. Поэтому еще раз хотелось бы отметить, что Президент с большими полномочиями – это еще не гарант сильной власти и «крепкой руки». Вместе с тем, нельзя не согласиться что парламентская форма правления тоже имеет свои недостатки. Это и опасения по поводу коллективной безответственности парламента, превращение его в место бесплодных дебатов и забалтывания важных вопросов, это и наличие угрозы частой смены правительств и парламентских кризисов и т.д. 2. Как избежать недостатков в парламентско-президентской форме правления и обеспечить устойчивую власть и политическую стабильность. Поддерживая в целом вынесенный на обсуждение проект Конституции, в то же время целесообразно уточнить и расширить некоторые ее положения с тем, чтобы избежать в последующем кризисов в высших органах исполнительной и законодательной ветвей власти. 1) В ст.81 проекта Конституции, указывается, что в случае отсутствия партии которая получит более половины мест в Жогорку Кенеше, выдвинуть кандидатуру на пост Премьер-министра Президентом КР поручается любой из фракций (т.е. любой политической партии, прошедшей в Жогорку Кенеш) путем формирования парламентского большинства. В данном варианте судьба правительства, а следовательно судьба страны зависит от личных симпатий или антипатий главы государства. Кроме того, не исключен и коррупционный момент влияния на Президента при отдании предпочтения какой-либо из партий (например, это не только прямой подкуп, но и обещание определенных уступок в кадровых вопросах, при решении экономических проблем и др.) Чтобы этого избежать предлагается, в случае отсутствия партии-победителя, первый раз выдвижение кандидатуры Премьер-министра предоставить не фракции, а коалиции парламентских фракций, ставших путем объединения, парламентским большинством. Если такое объединение фракций не произойдет или парламентская коалиция не договорится по структуре и составу правительства, то только тогда Президент уже будет вправе передать решение вопроса о Премьер-министре любой фракции по своему усмотрению. Если и она не сможет образовать парламентское большинство, то он вправе передать решение вопроса второй партии. Если и в этом случае не будет достигнут прогресс в формировании Правительства, то тогда Президент вынужден распустить парламент и объявить новые выборы. Таким образом, вначале инициатива выдвижения кандидатуры Премьер-министра должна быть предоставлена сформированному парламентскому большинству, а не отдельной фракции. 2) В проекте Конституции остался неурегулированным вопрос о том, что будет если парламентское большинство, выдвинувшее Премьер-министра, вдруг со временем распадется и образуется новое коалиционное большинство. В Италии, например, при этом происходит смена правительства и таких смен у них за год иногда бывает по нескольку десятков раз. Ясно, что для Кыргызской Республики с его неустойчивой экономикой и периодическими народными восстаниями речи о стабильности не может и быть при частой смене правительств. Все это может привести к полному разрушению страны. Для избежания этого предлагается при играх и интригах парламентских фракций в объединение и разъединение, правительство не трогать, давая ему возможность спокойно работать. А выражать ему недоверие разрешать не ранее полугода после образования новых коалиций. Данный срок поможет хоть в какой-то степени спасти от скоропалительных решений по смене правительства. 3) Не урегулирован в проекте и вопрос, связанный с полным выходом какой-либо партии из состава Жогорку Кенеша. Если для самороспуска требуется согласие не менее двух третей депутатского корпуса, то к парламентскому кризису может привести выход из ее состава всего лишь одной партии. В связи с этим предлагается в случае выхода из состава Жогорку Кенеша депутатов какой-либо фракции и отказа других членов партии, состоящих в списочном резерве участвовать в работе Жогорку Кенеша, образовавшиеся места распределить среди оставшихся фракций пропорционально имеющимся у них местам в Жогорку Кенеше. Как вариант можно будет предложить протестующей фракции распустить Жогорку Кенеш, но при условии оплаты ею из своих средств всех расходов ЦИК и местных органов власти, понесенных ими на последних выборах. Данная мера экономически оправдана, поскольку проведение частых выборов в Жогорку Кенеш попросту подорвет бюджет государства. 4) В проекте Конституции предлагается описать в отдельной статье функции Премьер-министра, не отсылая это как предполагает проект к отдельному Закону. Иначе после своего назначения Премьер-министр длительное время, пока не будет принят Закон о правительстве и о местных государственных администрациях, попросту не сможет назначить заместителей министров, руководителей административных ведомств, государственных предприятий, глав местных государственных администраций. Не совсем правильно когда подробно расписаны полномочия Президента, Жогорку Кенеша, но нет ни одного слова о полномочиях Премьер-министра, который в предлагаемом проекте является ключевой фигурой в государстве. 3. О выборах и полномочиях Президента Кыргызской Республики. В начавшемся процессе обсуждения проекта Конституции стали все явственней звучать голоса об избрании Президента не всенародным голосованием, а парламентом или на каком-нибудь курултае совместно с представителями регионов. Аргументация такова: коль скоро полномочия главы государства сильно урезаны, то и нет смысла выходить на всенародные выборы. На наш взгляд, такая точка зрения является не совсем верной, т.к. не учитывает ряда важных обстоятельств. Во-первых, всенародное избрание укрепит правовой и политический статус главы государства. Его решения при политических и парламентских кризисах будут более весомыми и обладать соответствующей легитимностью, основанной на всенародной поддержке. Во-вторых, когда мы говорим, что нет необходимости избирать всенародно главу государства с небольшими полномочиями и, что он в случае избрания может противопоставлять себя всенародно избранному Жогорку Кенешу, то здесь ответ очень простой: народ избрал не диктатора, а именно такого президента и именно с такими сильно урезанными полномочиями по сравнению с предыдущими президентами. В-третьих, события 24 марта 2005 года и 7 апреля 2010 года показали, что при низложении президентов в результате народных восстаний рушится вся система государственной власти: Жогорку Кенеш, Правительство и даже суды. Происходит это потому, что на прежних президентах держалась вся эта вертикаль госструктуры, хотя при этом они ни за что и ни за кого не отвечали. Предположим теоретически (хотя в нашей стране все теперь возможно), что после перехода к новой форме правления в Кыргызской Республике произошло еще одно народное восстание: парламент народ разогнал, а Правительство упразднил. Возможно ли после этого создание как сейчас Временного Правительства? Исключено, так как, в данном случае Президент, до этого, как бы находящийся в тени и не принимающий активного участия в политической жизни, немедленно вступает в свои права, формирует по своему усмотрению состав правительства и назначает выборы в Жогорку Кенеш. «Революционеры», рассчитывающие в результате переворота и захвата «Белого Дома» получить власть, остаются ни с чем. Они никогда не легитимизируются и их никто и никогда не признает. Если же будет свергнут Президент, то парламент, правительство и суды уже автоматически как 5 лет назад и сейчас не рассыпятся т.к. они независимы от Президента. Таким образом, революции, народные восстания и дворцовые переговоры в Кыргызской Республике, в случае принятия проекта Конституции, не будут иметь места, ибо сменять власть станет гораздо проще и цивилизованнее через парламентские и президентские выборы, которые уже не удастся фальсифицировать в таких масштабах, как происходило ранее при авторитарных правителях. 4. Конкретные полномочия Президента нуждаются в уточнении. По проекту Конституции Президент является Главнокомандующим Вооруженными Силами Кыргызской Республики, а также «обеспечивает осуществление полномочий (?) государственных органов, ведающих вопросами обороны, национальной безопасности, по согласованию с Премьер-министра назначает и освобождает руководителей и заместителей руководителей этих органов». Во-первых, надо все-таки разобраться вначале с «органами, ведающими вопросами обороны». Многие эксперты обоснованно поднимают вопрос о целесообразности иметь в нашей небольшой стране отдельное Министерство обороны. Давно назрела необходимость оптимизации структуры силовых ведомств, с тем, чтобы устранить параллелизм и дублирование в их деятельности. В настоящее время по Закону в состав Вооруженных Сил Кыргызской Республики входят воинские формирования Минобороны и погранвойска. Надо отметить, что во времена СССР, и до недавнего времени у нас, погранвойска не входили в состав ВС. И это логично, т.к.они не имеют права как уходить вглубь станы, так и воевать за ее пределами. Одним словом – только охрана границы. Поэтому новому правительству предстоит большая работа по реформированию Вооруженных Сил и вооруженных формирований. В состав последних входят другие силовые ведомства (МВД, СНБ, МЧС и др.). Поэтому из Конституции надо исключить слова об «обеспечении осуществления полномочий» всех этих органов обороны и безопасности, которые скорее всего будут подвержены совершенствованию. Во-вторых, слова «обеспечение осуществление полномочий всех этих органов обороны и безопасности», которые, как сказано выше, скорее всего будут подвержены реформированию, звучат непонятно, затруднительны для практической реализации, вносят путаницу при разграничении полномочий Президента и Правительства. На наш взгляд, было бы также правильным указать, что не Президент является Главнокомандующим ВС, а он назначает на период войны или военных действий Главнокомандующего ВС, а сам возглавляет Совет обороны. Все же Главкомом должен быть военный профессионал. Принимая во внимание, что Жогорку Кенеш утверждает состав Правительства, а руководители возможных ведомств по обороне и нацбезопасности должны входить в Правительство не совсем правильно устанавливать их порядок назначения в обход общепринятой процедуры через Жогорку Кенеш. К тому же Президент не несет ответственности за данные участки работы, а отвечает за них непосредственно Правительство (см. п.8 ст.85) 5. О судах. Одна из серьезнейших ошибок – это упразднение Конституционного Суда. В мировом сообществе это вызвало, мягко говоря, недопонимание. Предложение об образовании единого Верховного Суда, поглотившего все другие, не оправдано. Появляется судебный монстр и председатель Верховного Суда превращается из судейского чиновника в одного из ведущих политических игроков. Кроме того, негативные тенденции обостряющегося регионализма можно смягчить на начальном этапе возрождения у нас в стране общей и политической культуры только путем рассредоточения судебной власти. Речь идет о создании вместо одного трех судов: Верховного, Арбитражного и Конституционного. Ликвидация Конституционного суда нелегитимным органам исполнительной власти и создание одного суда в лице Верховного Суда дало основание говорить в обществе о том, что этот орган судебной власти создается под одного из членов Временного правительства. 6. О количестве мест для депутатов одной партии. В проекте предлагается, чтобы одна партия имела не более 65 мест при их количестве – 120, или второй вариант: не более 60 при 105 местах. Наше предложение: увеличить количество мест до 130, при этом сократить водителей, автомашины, советников, коих было по 90 в старом Жогорку Кенеше. Большое количество необходимо при пропорциональной выборной системе, чтобы максимально охватить все регионы, обеспечить достаточное представительство по полу, возрасту,национальности. При этом одна партия не должна иметь две трети и более голосов. А если быть точнее: при 130 местах депутатов от одной партии не должно быть более 85. Это вызвано тем, чтобы ни одна партия не имела возможности стать монополистом при изменении Конституции, принятии Конституционных Законов и при решении вопросов где для их принятия требуется две трети голосов парламента. Уменьшить же места до 50% плюс одного – пяти мест будет не совсем справедливо для той партии, которая получит подавляющее число голосов избирателей. Как говориться, мало дашь – несправедливо по отношению к партии-победителю, больше дашь – плохо для общего дела. 7. Другие предложения по Конституционной реформе. Нижеприведенные предложения не претендуют на то, чтобы они вошли в текст Конституции, но их обязательно надо учесть в Избирательном кодексе, чтобы не допустить правовой неурегулированности важных вопросов, от которых зависит практическая реализация Конституции. 1) Надо сохранить порядок по которому в партийном списке каждая третья была женщина. А также прописать, что из общего количества кандидатов от каждой партии не менее 30 процентов составляла бы молодежь в возрасте до 35 лет и не менее 20-25 процентов представителей других национальностей. Одним словом, больше можно, меньше нельзя. 2) У нас есть избирательные участки за пределами станы. Голоса зарубежного электората почему-то учитывается по городу Бишкек путем прибавления к голосам столичных жителей. Это неправильно, лишено логики. Предлагается полученные голоса каждой партии «раскидать» равными долями по всем 9-ти избирательным участкам: городам Бишкек, Ош и 7-ми областям. Так будет справедливо. 3) Для прохождения в Жогорку Кенеш предлагается, чтобы каждая партия набрала в 6-ти регионах из 9-ти, не менее, чем по 0,5 процента от числа имеющегося в этих регионах электората, при общем проходном балле в 5 процентов от общего числа избирателей, пришедших на выборы. 4) Разрешить съезду политической партии изменять очередность (а не дополнять) в списках резервов на депутатские места, но не более 2 раз за 5 лет, т.е. за период на который избирается Жогорку Кенеш. Это связано с тем, что в случае выбытия какого-нибудь депутата появляется необходимость заменить его на том участке где он работал (соответствующий комитет, комиссия), но это возможно будет затруднено, т.к. следующим по списку может идти кандидат не соответствующий по своей профессии и опыту работы ушедшему депутату. Таковы некоторые предложения, внесенные от политической партии «Ар-Намыс» в проект новой Конституции. Оформленные в соответствующем юридическом виде предложения будут представлены на рассмотрение Конституционного совещания. http://ca-news.org/news/373141